文/李广森 雷振刚　　

　　2007年9月，一则山东省寿光市义工组织（志愿者）因未合法注册、登记，当地民政局临时中断其组织的“爱心演出”，进而以“非法团体”为由将其依法解散的新闻，引起国内外非政府组织及志愿者广泛关注。然而事隔不久，该义工组织又发表声明，称“最近网络和各媒体流传的‘寿光义工被非法取缔’消息，纯属子虚乌有。寿光爱心义工一直在活动，并且政府和民政部门各领导也非常支持我们的工作，请大家不要被那些谣言所蒙蔽。”

　　无论寿光义工组织是否被取缔，而类似于寿光义工这样“名不正，言不顺”没有合法地位的义工组织在我国十分普遍，由于国家相关法规的不完善，不少义工组织处境十分尴尬。

　　胡锦涛同志在党的十七大报告中指出“深入开展群众性精神文明创建活动，完善社会志愿服务体系，形成男女平等、尊老爱幼、互爱互助、见义勇为的社会风尚。”可以说，在当今构建和谐社会的进程中，义工行为正是社会所提倡的。因此，如何寻求一条两全之道，给义工组织一个合法的名分，已成为义工组织管理的当务之急。

　　注册难是最大的问题

　　寿光市义工组织成为媒体关注的热点，源于一场“爱心义演”。

　　去年6月23日，为了给6名或聋哑或父母双亡的失学儿童进行募捐，寿光市义工组织准备了30多个节目，当晚6时30分在寿光人民广场上开始义演。当时广场上人很多，至少有数百人。演出进行大约一个多小时后，寿光市民政局协同城管等多个部门的工作人员出现并禁止募捐，随后演出被迫中止，演出中止时只有几个市民捐了几十元的善款。

　　对于此事，负责此次募捐的于明效认为，作为普通人，他们原来法律意识比较淡薄，没有认识到这样的活动可能会受阻，只觉得自己是在献爱心，做好事。

　　寿光义工其实是一个很年轻的义工活动群体。于明效原来曾在潍坊参加过三年的义工活动。回到寿光后，去年3月，他和几位从未谋面的网友在谈论寿光一个得病的孩子需要救助时聊起义工的事，大家都很感兴趣，于是提议在寿光也搞一个义工活动。这个提议很快得到网友的支持，通过寿光爱心义工网注册的会员有260多名，现场填写报名表的有150多人，近半年内组织了慰问孤寡老人、救助失学儿童、给交警送水、暑假巡河防学生溺水等活动，先后有近100人参与了活动。

　　然而，令于明效和他的同伴们没有想到的是，8月9日在《寿光日报》上，市民政局发布了一条特别声明称：自行组建的“寿光市爱心义工”和“寿光市吉他协会”未经登记，擅自开展活动，且在个别刊物上刊发招生广告，严重违反了《社会团体登记管理条例》第35条的规定。现责令其自行解散，否则将依法追究举办人的法律责任。

　　无独有偶，在广州市越秀区，一个名为“大塘义工发展中心”的义工组织成立至今已将近7年时间，至今仍没有合法的身份。

　　该中心于2001年4月14日成立，是广州首个义工组织，目前拥有6千多名在册义工，成员遍布广州城区，从10岁的小学生到80多岁的阿婆都有，其中还产生过“全国志愿者先进个人”，成为广州义工的金字招牌。其服务有八大主题：帮老、助残、青少年辅导、环保、居委会援支、社会调研、热线、宣传。然而大塘义工组织作为一个民间组织至今未能合法注册，备受无合法身份的困扰。大塘街社区服务中心主任王军介绍，由于不是独立、合法的社团组织，“大塘义工”至今无法接受社会公众及单位的慈善捐赠以帮助更多的弱势群体。

　　更加令人可叹的是，一个名叫董坚的天津人，为给自己牵头的“爱心组织”——“中国爱眼协会”争个“名分”，竟与卫生部对簿公堂。

　　20年多前，董坚在《大众医学》杂志上读到一篇题为《抢救1000万儿童的眼睛》的文章，让他萌发了为国人的眼睛做点事情的想法。他开始自学光学知识，改行修眼镜，而成立一个民间协会一直是他的梦想。2000年起，董坚联合国内眼科医学权威——中华眼科学会主委、协和医院眼科主任赵家良，同仁医院副院长、北京眼科研究所所长徐亮，北京大学医院眼科主任黎晓新，教育部全国学生近视眼防治工作专家指导组组长徐广第等眼科界专家、人大代表共计164人书面发起筹备“中国爱眼协会”。其宗旨是宣传、普及爱眼知识，开展爱眼活动，树立爱眼意识，积极开展眼病的社会性的防治工作。按他本人的说法是：“50多岁的人了，我就是想在力所能及的范围内做点好事。”

　　按照我国社团登记管理的有关规定，董坚成立“爱眼协会”，首先必须征得卫生部同意。2000年2月起，他先后向卫生部医政司综合处、人事司等申请成立“爱眼协会”。卫生部相关官员也告诉他要“递交报告”、“补充有办公场所、启动资金的证明”等。他也多次应卫生部要求对申请材料进行了修改、补充。“直到2004年1月，我们先后递交了8份修改的申请报告，历时5年，卫生部仍未作出明确答复。”董坚称，2004年12月，他再次致电有关官员，“如确实不同意成立‘爱眼协会’，必须得给我一个书面理由，否则我没法向其他发起人交代，但被对方婉拒。”

　　于是2005年2月3日，董坚向北京市第一中级人民法院递交了诉讼状。2006年3月，北京市一中院受理了此案。经过3次庭审，2006年12月27日，北京市第一中级人民法院作出判决，驳回了董坚的诉讼请求。

　　虽然董坚的官司以败诉告终，但是一些民间爱心组织渴求合法身份的愿望可见一斑。

　　遭遇解散的无奈

　　我国政府对于社团的管理实行的是民政局和业务主管单位双重管理的办法，1998年国务院发布的《社会团体登记管理条例》中明确规定，社会团体要想在民政局注册，必须要有业务主管单位。该条例第六条中是这样定义业务主管单位的：国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。显然，条例中并没有明确指出业务主管单位到底是谁。

　　而且，目前我国相关法规中对社会团体和民办非企业单位都有明确的定义。但从严格意义上讲，义工既不属于社会团体，也算不上民办非企业单位，这也是造成义工难以注册的原因之一。

　　从立法技术出发，业务主管单位和登记管理机关双重审批、管理的不完善设计，导致实践中大量组织因无法找到业务主管单位而难以合法化，或者因业务主管单位退出而非法化。一方面，除非存在可期待的利益，依法具有业务主管单位资格的部门或者组织，大多基于“多一事不如少一事”、害怕承担管理责任的心理，不愿担任社会团体的业务主管单位；另一方面，已经成立的社会团体也可能因其业务主管单位终止、退出，找不到新的业务主管单位，而变成“非法团体”。如此一来，公民奉献爱心的志愿者组织、公益组织，也就往往因双重管理这一制度设计而成为“应予取缔的非法组织”了。

　　而寿光义工组织没有在民政局注册，显然是一非法组织，自然“名不正，言不顺”，因此它的出局恰也是必然的结局。不过，民政部门对义工组织的解散，并非对于公民作为义工，奉献爱心的否定，而是对于作为一个民间社会团体应予以遵守的法律要求。因此，我们说，民政部门的做法，只是在解散了一个未经合法注册、登记的“非法组织”，并没有解散人们担当义工的爱心。根据《社会团体登记管理条例》规定，未经批准，擅自开展社会团体筹备活动或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动的，由登记管理机构予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法予以治安管理处罚。因此，民政部门的做法在法律上并无任何可以指摘的地方。寿光市民政局工作人员也表示：“我们也非常支持慈善活动和公益事业。但作为政府的公务人员，我们只能依法行事。”

　　对于一个城市而言，义工是文明爱心的播种机，更是和谐社会的润滑剂，其爱心、热情、奉献有目共睹，已成为一个城市精神文明风貌的表征。对他们的善举，人们充满敬意。另一方面，民政部门依法加强管理的出发点和良苦用心也应得到充分的理解和支持。

　　九届全国政协常委田曾佩早在2002年接受媒体采访时就表示，中国志愿（义工）服务事业深入、持久的发展，需要以法律的形式加以规范和保障。比如，承认志愿服务在社会保障和社会服务体系中的作用，规定志愿者的权利、义务，对志愿组织在筹集社会资金方面给予政策倾斜等等。

　　据北京市海淀区民政局有关工作人员透露，中国的注册义工规模占不到总人数的2%，而美国为40%左右，北欧国家为35%左右。目前，我国还没有针对义工统一出台相应的法律法规和政策，由此导致义工事业发展的无序和没有保障。“从中央到地方，各级政府牵头义工工作的责任主体多头，有民政、共青团、妇联、文明办等部门，还有红十字协会等机构，这导致义工工作体制不顺，管理混乱；另一方面，基层义工工作以自发性为多，尚未纳入规范化的社团注册或备案管理。这样的义工没有完善的组织契约，没有有效的约束机制，也没有相应的经费来源和必要的造血机制。”

　　郑州大学应用社会学研究所所长张明锁教授认为，现在义工组织的内部管理还比较落后，没有正常的运作机制。因此，一个正式的主管单位应该是这类组织所需要的，这样不但能够解决他们的“黑户”问题，对他们的发展也有利。

　　山东海瑞达律师事务所王建华说：“国家应该完善相关法规，对义工有个明确的指导和管理，毕竟他们的精神是很值得宣扬的，建设和谐社会需要这群有爱心的人。”

　　呼唤义工的春天

　　义工是一个社会文明进步的标志。毫无疑问，义工人数越众多，义工组织越发达，社会的善意就越多，社会文明程度就越高。

　　“义工”原本是香港和台湾的说法，又叫“志工”，是英文Volunteer的中文翻译，而Volunteer在内地也被译为“志愿者”。所以，“义工”尽管听起来是一个新鲜词汇，义工群体却不是“外来户”，他们为弱势人群提供帮助，为他人奉献爱心，与长期以来国家倡导的学雷锋活动并没有根本的不同。那么，对于那些尚未取得合法身份，因而在开展义务服务过程中随时都可能“夭折”的义工组织，有关方面如果能够主动接近他们，了解他们，多为他们解决一些实际困难，他们是不难取得合法身份的。浙江永嘉义工组织就是一个民间义工组织合法化的标本。

　　2006年5月，当地一位网友在论坛上发帖倡议成立永嘉义工QQ群。当年8月，义工QQ群在当地一个轮渡码头搞一次募捐活动。附近派出所有人质疑这项活动为非法募捐，当时经过义工中的民警出面解释，募捐活动得以照常进行。后来，当地县级新闻媒体报道了此事，县领导对此进行了批示，认为“永嘉义工群”值得倡导、鼓励和支持，建议相关单位给予帮助。有了领导的支持，成立合法的组织的想法就出现了。把这一民间组织走向合法，最大的障碍就是寻找主管单位。义工们找过好几家单位，最终县文明办热情答应作他们的主管部门。

　　“我想，他们是做义工的，为别人献爱心；我们作主管单位，也算是为义工们做一个义工。”文明办王澄荣主任接受采访时如是说。

　　王澄荣说，义工活动与整个社会倡导文明、与国家思想道德建设的大环境是一致的。既然与时代潮流合拍，自然容易得到党政部门的重视。

　　于是，2007年4月15日，永嘉义工QQ群终于有了合法身份——“永嘉义务工作者联合会”。而永嘉义工就成了国内第一个获得政府注册的民间义工组织，被称为“一个民间义工组织合法化的标本”。取得合法身份后，永嘉义工联已经举办过10多次社会公益活动，包括联合温州各义工团体捐款8万元拯救一位患有先天性心脏病的小男孩、每月一次的福利院行动、为盲童送收音机等活动。现在，义工联拥有100位会员，还有不少团体会员也纷纷加入到义工的行列中。

　　而作为中国最早开展社会义工服务的深圳，目前正式注册的义工有5.1万名左右。早在2000年，深圳市民对义工的知晓率就高达88%，84%的市民认为义工是值得自己尊敬的人，42%的市民参加过义务服务工作，有91%的市民表示愿意加入义工，义工组织是深圳民众心目中不可缺少的社会团体。

　　2005年2月25日，深圳市第三届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过了《深圳市义工服务条例》，广东省第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议于2005年3月30日批准公布，自2005年7月1日起施行。可以说深圳市出台的义工服务条例还是全国独一例。该条例对义工活动做了较为详细的规定，义工和服务对象的关系是自愿、平等、非牟利的服务与被服务关系；义工服务遵循诚信、公正、及时和节约的服务原则等。条例还确保义工在安全的环境下开展服务，对一些利用义工服务组织或者义工的名义、标志和有关资料进行非法活动的，将限期整改并处以5000元以上、1万元以下的罚款，情节严重的将由司法机关依法追究刑事责任。

　　“规范立法后，加强国际交流与合作，积极参与国际的义工服务，与国际和世界接轨是我们下一步的努力目标。”深圳市义务工作者联合会秘书长巫景钦信心十足。

　　作为改革开放的先行者，深圳在破解义工尴尬难题方面进行了有益的探索，为我们提供了很好的借鉴。

　　据了解，寿光义工正式注册的步伐正积极进行中。为了达到注册所需要的验资要求，义工们内部集资了一部分，还有义工将汽车开过来参与验资。现在正在找一个合适的主管部门，他们希望能从寿光宣传部、日报社、共青团等部门中找到一家愿作他们主管的单位。

　　结束语

　　社会在不断进步，各种新情况、新事物不断出现，新的组织形式、活动方式也日益增多，相形之下，我们现有的思维方式和管理模式难免显得落伍。很多义工组织成为“非法组织”便是典型一例。解决义工组织“黑户”的尴尬，需要坚持方便工作、促进发展的原则，解放思想、完善法规，尽快立法，并成立相关组织机构以统一进行义工注册、申请、培训，做到既严格管理，又有效鼓励、支持义工队伍发展，让义工组织的运转更有效率。

摘自《检察风云》2008年第3期