——以广州市流动人员犯罪为切入点
杜国强杜国强——广州市人民检察院研究室副主任，法学博士、博士后，副研究员，西南政法大学兼职教授。
「内容提要」流动人员犯罪是伴随社会转型和经济发展而出现的一种特有的社会现象，其原因是多方面的，建议更新执法理念，完善管理机制，在此基础上，突出管理重点，加强社会治安综合治理，同时，加强服务和教育，完善流动人员就业机制和权利保障机制，并加强对外国人犯罪的打击和预防。
「关键词」流动人员 犯罪 对策 权利保障
近年来，随着我国社会转型和经济建设的飞速发展，人口流动也日益频繁，越来越多的人员特别是大量的农村剩余劳动力进入城市，满足了城市经济建设对劳动力的强烈需求，为城市经济的持续健康发展做出了积极的贡献，但与此同时，大量的外来流动人员也给城市管理带来一定的压力，其中不乏违法犯罪的发生，严重影响了社会的稳定。广州作为中国最早开放的城市之一，这一问题尤为突出。以下我们以广州市近年来流动人口犯罪的状况为切入点，就流动人员犯罪的成因及防治对策谈一些粗浅的看法。
一、流动人员犯罪的现状分析
据广州市公安局的统计数据显示，广州市每年外来暂住人口达三百多万人，大多来自广东其他地区及周边的广西、湖南、湖北、河南、四川、江西等省份的农村地区，他们在广州集中居住在生活成本相对较低的城乡结合部的出租屋、施工工地工棚、单位（主要是企业）宿舍中。其中部分外来人员由于缺乏劳动技能等各种原因，成为无固定住所、无固定职业及稳定收入来源的流动闲散人员，主要以收废品、摆地摊、搬运、装修、摩托车搭客等为生。由于缺乏基本的经济、社会保障，加之自身化解社会压力的能力较弱，这些陷入困境的流动闲散人员很容易走上犯罪的道路，成为广州治安的重大隐患。通过对我市两级检察院近年来办理的刑事案件进行统计分析可以看出，外来流动人员犯罪呈现出以下几个特点：
第一，犯罪率高。据统计，近年来在我市检察机关批捕的总人数中，外来人员的比例占70%左右，其中无业人员和个体劳动者占外来人员的一半以上。在外来人口较多的区所占的比例更大。如白云区检察院2005年共起诉犯罪嫌疑人3100人，其中外来流动人员2512人，占总数的81.30％。
第二，犯罪类型以财产犯罪居多。流动人员犯罪大部分都具有明显的追求非法经济利益的目的，以盗窃、抢劫、抢夺和故意伤害为其主要表现形式。如2006年，在全市检察机关办理的外来人员犯罪案件中，排名前三名的依次是抢劫、抢夺、盗窃罪，分别占流动人员作案人数的25.7%、17.9%和19.1％，占同类案件总人数的67％、83.6％和72.7%，严重危及到人民群众生命财产安全，破坏了社会的和谐稳定，因此，预防和打击流动人员犯罪是维护广州地区长治久安的突破口和重中之重。
第三，犯罪手段多带有暴力性和突发性。从上表可以看出，流动人员涉嫌抢劫、抢夺、故意伤害等犯罪的均排在流动人员作案人数的前五位，可见流动人员犯罪以暴力性犯罪居多，犯罪手段一般较为低劣、残忍。外来人口的流动性决定了其实施犯罪的随机性和突发性，大部分居无定所的外来流动闲散人员整天游荡于街头巷尾、车站村镇，寻找犯罪目标，往往是见财起心、见色起意；另外，在流动闲散人员中以年轻人居多，年龄集中在20－40岁之间，文化程度不高，易起纠纷且倾向于用简单粗暴的方式处理，因而在发案方式上多具有突发性。
第四，团伙犯罪居多，并呈现明显的地域性。广州市的流动人员大多来自周边省份的农村偏远地区，受乡土观念和血缘关系的影响，帮派、老乡意识非常浓厚，为了生存和保护自己的权益，往往依据来源地形成各种帮派。他们有的纠集起来实施抢劫、抢夺、诈骗等犯罪活动；有的形成利益群体，为了维护本帮派的利益欺行霸市、称霸一方，乃至实施敲诈勒索、聚众斗殴等违法犯罪活动，有些最终演变成为黑社会性质组织，严重危害了社会的稳定。
第五，犯罪地点主要集中在两处：一是广州市的城乡结合部。意图违法犯罪的流动闲散人员往往选择社会治安管理相对薄弱的城中村作为犯罪地点、犯罪据点或犯罪后藏匿地，居住的隐秘和管理的松散为其犯罪和销赃提供了很好的条件。特别是城中村的出租屋往往是外来流动人口的密集地区，在出租屋内发生的色情抢劫、卖淫嫖娼、制售淫秽、盗版光碟等犯罪活动比较突出。据广州市公安局的统计数据显示，广州地区2005年下半年发生在出租屋内的外来人员犯罪案件就有2500多宗。此外，在这些地区入室盗窃、飞车抢夺等发案率也比较高。二是在广州火车站等繁华地区，案件类型主要集中在“两抢一盗”、诈骗、制售假票等，犯罪对象以外地人为主。
第六，来源地集中，年龄偏低，文化程度相对较低。在来源地方面，涉嫌犯罪的流动闲散人员集中来源于广东周边的几大省份。据统计，从2005年1月至2006年6月，在广州市检察机关批捕的外来流动人员中，其主要来源地依次为湖南（24.8％）、广西（11.5％）、四川（9.4％）、河南（9％）、湖北（7.3％）；其文化程度相对较低，86.2％仅具有初中以下文化程度，文盲占批捕总人数的3.1%；以青年人居多，未成年人占批捕总人数的12.3％，呈现出低龄化的趋势。
第七，流动人员中外国人所占的比例逐年上升，且外国人犯罪问题日益突出。以往关于外来流动人口的统计分析仅关注国内公民的流动，并未包括外国人，但是随着社会经济的发展，广州市出现了许多非法入境、非法居留的无业闲散外国人，一些人走上了犯罪道路。据统计，2004-2006年，广州市检察院共办理审查逮捕外国人刑事犯罪案件161件217人，其中批准逮捕203人；共办理审查起诉外国人刑事犯罪案件67件99人，其中提起公诉93人，不起诉6人。从近年来办理的外国人犯罪案件类型来看，毒品犯罪、强奸、抢劫、抢夺、故意伤害等恶性犯罪案件占大多数，2004年至2006年共审查批捕此类案件165人、审查起诉66人，分别占外国人犯罪总数的76%和66.7%.外来流动人员中的外国人犯罪已成为影响广州地区社会治安稳定的重大隐患之一。
二、流动人员犯罪的原因分析
任何犯罪都是各种社会矛盾综合作用的产物，但是流动人员犯罪的原因具有一定的特殊性，主要表现在以下几个方面：
（一）经济原因
流动人员大多来自偏远的农村，促使他们背井离乡的原因就是到城市里来“淘金”，但是，随着进城打工人员越来越多，城市的就业岗位显得“僧多粥少”。为了生存，许多外来务工人员不得不廉价出卖自己的劳动力，其中大多数从事的是技术要求较低的简单的重体力劳动，如建筑业、制造业，或者城市市民不愿干的工作，如清洁工、保姆、流动摊贩等，遭遇到不同程度的就业歧视。胡爱敏：“我国城市政府对外来流动人口的公共服务及政策转型”，载《开放时代》（http://www.opentimes.cn/to/laigao/2005/10-2406.htm）。有些人根本找不到工作或处于弹性就业状态，从而形成了一支较庞大的流动闲散人员队伍。通过合法途径获取一定的经济利益是外来流动人口的最初预期目标，但各种因素限制了这种可能性，导致其生活处于不稳定状态，从而在合法方式以外寻找满足预期目标的途径。“在失去了合法获取收益的机会的情况下，罪犯就必然转而过一种犯罪的生活”。「美」埃里克·A·波斯纳著：《法律与社会规范》，沈明译，中国政法大学出版社2004年版，第154页。这是目前外来流动人员犯罪主要为财产犯罪的重要原因。
（二）社会原因
在一定时间的流动生活中，外来人员与原居住地域空间联结的稳定程度受到冲击，同时适应异地的生活方式难以在短期内建立。王志强：“对近年来流动人口犯罪问题的实证分析”，载《中国人民公安大学学报》2006年第2期。这一群体在大城市里既得不到家庭的温暖，也享受不到社区的服务，也很少得到周围人的关怀和帮助，处于社会的边缘地带，这使得他们对生活的城市缺乏归属感和责任感，极易产生仇富和敌视社会的心理。他们远离家乡来到陌生的都市，熟人社会的道德、人际约束已经不复存在，同时，由于尚未融入流入地的社会生活，他们所生活的城市也不能对其产生上述约束力。“在家乡时，行为人犯罪要以其本人及亲属受到公众指责为代价、以好名誉的丧失为代价、以名誉污点的扩大为代价，……而在外盲流期间，上述约束性因素几乎不存在。”翟中东：《犯罪控制——动态平衡论的见解》，中国政法大学出版社2004年版，第23页。外在约束弱化是导致流动人口犯罪的重要因素。因此流动人员犯罪往往不计手段、时间、地点，甚至光天化日之下在繁华的大街上抢劫。他们极易通过一种极端的方式来表达他们的诉求，包括制造恶性犯罪，个别民工为讨工钱而残忍杀害包工头及其家人就是典型的案例。
（三）有关部门管理、服务不到位
主要存在两个方面的问题：一是多头管理，权责不清。目前在许多地方对于外来流动人口由多个政府职能部门兼管，包括公安、计生、劳动、工商、综治、社保等，但各部门职能交叉，职责不清，工作开展缺乏协调性，以致出现管理真空。另一方面管理不够人性化，只重管理不重服务，特别是忽视维护外来人员的合法权益，致使在管理过程中得不到对方的支持与配合，许多管理措施流于形式。以办理暂住证为例，据统计，2005年下半年，广州市367万多流动人口中办理暂住证的有1976365人，占总数的53.8％，也就是说全市有近170万人未办理暂住登记，对这部分人有关政府部门和组织无法掌握到他们的具体情况，更谈不上管理。其原因有二：一是暂住证附加的只是义务而没有权益，办证每年需缴纳一定费用，虽然现在明文规定这笔费用由用工单位缴纳，但是事实上多由流动人员自己缴纳，对于这些经济拮据的流动人员来讲无疑是雪上加霜，而且从中得到的只是管理而没有相应的服务，他们办证的积极性当然不高；二是办理暂住证强制性不够，对拖延、逃避办理暂住证的外来人员缺乏强制性和惩罚性的措施。
（四）流动人员自身的原因
由于绝大多数流动人员来自偏远农村地区，受教育程度很低，未掌握谋生的技能而盲目外出打工，导致找不到工作或是工作累、收入低，于是有些人为生活所迫走上了犯罪的道路；其次，由于文化素质不高，社会阅历有限，外来流动人员很容易上当受骗，而且他们的心理承受能力一般较弱，法律意识淡薄，受到侵害后往往感到势单力薄、投诉无门，不懂得用法律手段维护自己的合法权益，最终铤而走险；再次，外来人员从农村来到大都市，城乡差距、贫富悬殊对他们刺激强烈，部分人受金钱等物质利益的诱惑而丧失了农村人所具有的朴素的道德观和是非观，为了金钱和物质享受可以不择手段，最终走上了犯罪的道路。
（五）外国人犯罪问题凸显的原因
随着经济、社会的发展和改革开放的不断深入，广州市的外国人数量不断增多，而且结构发生了一些变化，除了有相对高素质、高学历、高收入、合法入境的外国人来广州就业、定居以外，还出现了非法入境、非法居留、素质较低的无业闲散外国人，成为新的犯罪潜在群体。原因主要有两方面：一是目前对外国人管理相对松散，管理机制还不够健全，管理上的漏洞导致大量非法入境、非法居留的无业闲散外国人存在并且受约束较少，其违法犯罪成本很低；二是办理外国人犯罪案件的有关法律法规还不很完善、办案程序复杂、语言障碍等原因，导致外国人犯罪案件办案成本高、难度大，立案多、批捕起诉少。以上原因导致对外国人犯罪打击和预防不力，外国人犯罪问题日益凸显。
三、流动人员犯罪的防治对策
针对流动人员犯罪的现状和原因，我们首先要加大打击力度，通过定期开展专题调研，掌握流动人员犯罪的动态，有针对性地开展专项行动，从而有效遏制流动人员犯罪的多发势头。但是，打击只是一个方面，而且治标不治本，特别是对于外来流动人员犯罪，如果仅仅是通过“严打”来遏制犯罪，可能会进一步加剧与外来流动人员的矛盾和对立，更不利于社会的和谐稳定。因此，当前最重要的是通过加强管理和疏导，从根本上预防和减少流动人员犯罪的发生。
（一）更新执法理念，完善管理机制
1.树立以人为本、注重权利保障的执法理念
长期以来一些地方的管理部门为了达到预防犯罪的目的而将外来流动人员作为“准犯罪人”进行管理，片面强调外来流动人口在预防犯罪过程中必须承担的义务，而对外来流动人口面临的困境，包括就业、住房、医疗保障、子女入学、精神文化生活匮乏等问题重视不够，使得外来流动人员仅仅成为管理的客体，而非城市的主体，最终不仅未能收到管理的预期效果，相反导致外来流动人员日益被边缘化并愈来愈脱离社会控制域。因此，对流动人口犯罪的防控首要的是转变执法理念，建立以人为本、注重权利保障的“权利本位”的预防模式，即“通过在现实生活中为流动人口提供适合在异地生存的生活环境，缩小和消除该群体在异地的生活能力与现实间的差距，增强在异地生活的主体意识，最大限度地为流动人口提供实现合法偏好的机会。”王志强：“对近年来流动人口犯罪问题的实证分析”，载《中国人民公安大学学报》2006年第2期。
2.健全流动人员管理机构和管理制度，形成长效机制
首先，由政府牵头成立外来流动人口综合管理服务机构，综合行使职能，组建一张流动人口综合管理服务网络，在治安管理、计划生育、法律援助、劳动就业等方面提供服务，彻底改变多头管理的现状。其次，完善现有的流动人员管理的有关法律制度。以广州市为例，目前已有十几部与流动人员管理相关的地方性法规和部门规章，但仍需要根据流动人员管理工作中的新经验、新做法，及时予以完善，以形成流动人口管理的长效机制。此外还应逐步发挥民间组织在流动人口管理中的作用，如广州市番禺区打工族文书处理服务部就成了当地流动人口的自律自助组织和美好精神家园。
3.完善暂住证办理制度，全面掌握流动人员基本信息
完善的登记制度有利于政府把握人口流动现状和趋势，制定比较合理的人口流动管理和服务计划。让流动人员填写《流动人员信息登记表》，办理IC卡暂住证，其主要目的是方便政府管理。因此，一方面建议政府加大对流动人口管理的投入，免除这笔行政收费，同时建立强制办证制度，对拒不办理或逃避办理IC卡暂住证的流动人员，授予有关行政机关行政处罚权，使IC卡暂住证的办理落到实处，以保证外来人口管理的全面性，保障社会和谐稳定、人民安居乐业；另一方面建议赋予持有暂住证的外来人员一定的权益，如凭证享受免费的就业指导、技能培训、法律咨询等等。
4.探索社区管理新模式，营造和谐的居住环境
其一，积极探索“以外管外”的管理模式。“有着相近的社会位置的人们之间的社会交往要比其位置相差大的人们之间的交往普遍些”。 「美」彼特·布劳：《不平等和异质性》，中国社会科学出版社1998年版，转引自江立华：“城市性与农民工的城市适应”，载《社会科学研究》2003年第5期。在外来流动人员聚居区，成立他们自己的社区服务机构和社区管理机构，以外来人员中的党员、团员或文化程度和思想觉悟比较高的骨干为主，组建社区管理队伍，参与服务和管理工作，使流动人员感到更亲近、更容易接受，从而达到解决矛盾、平息纠纷的目的。其二，对于聚居程度不高的流动人员，经登记备案后纳入所在社区管理，吸纳外来人员参与社区活动，接受法制宣传和教育，甚至可以尝试让其参与社区的管理和服务，使其逐渐融入当地的生活，培养其对所生活的社区、城市的归属感和认同感，从而自主守法，自愿维护当地的社会秩序。
（二）突出管理重点，加强社会治安综合治理
1.加强出租屋管理，从源头上预防和打击流动人员犯罪
据统计，广州市有55％以上的外来人员居住在出租屋，绝大部分的外国人也是以租房居住为主，且出租屋是外来流动人员犯罪的主要场所，因此预防和打击流动人员犯罪应选择出租屋管理作为突破口：一是创新出租屋管理模式。如广州市天河区在出租屋管理模式上作了一些有益的探索，从2005年以来，着手全面推进和落实出租屋旅业式、捆绑式、联动式、小区式四种管理办法，根据出租屋的使用性质和住人类型进行分类管理，对重点出租屋及承租人员进行重点监控，全区出租屋发案率较前一年下降了13.22％。二是强化屋主的责任，对非法出租、知情不报者予以严惩，同时实施适当的举报奖励制度。三是加快建立流动人员信息化管理系统，尽快实现出租屋信息和流动人员信息共享，提高信息的及时性和有效性，保证能准确掌握本地区外来流动人口的规模、结构、变动趋势，从而为政府决策部门及时采取宏观调控措施提供依据。
2.加强巡查和重点地区整治，防止犯罪案件发生
流动人员犯罪具有随意性和突发性，大多选择在街边或车站闲逛寻找机会，临时起意或抢或盗，严重危及到市民的出行安全。为防止这类案件频发，建议公安、交警部门增加警力投入，加强路面巡查，特别是街边盗抢案件多发地段、人多且杂的车站、城中村的巷道等应重点巡查，并设置明显的警示牌、警示灯等标志，提醒市民加强自我防范。
（三）加强服务和教育，完善流动人员就业机制和权利保障机制
1.强化就业指导和服务，改善流动人员就业状况
文化素质低、就业能力差直接导致形成庞大的流动闲散人员群体，为防止他们铤而走险，走上犯罪的道路，有关部门应加快建立外来流动人员教育培训基地，专门针对外来流动闲散人员进行必要的简单的技能培训，提高其文化素质和就业能力；同时加强就业指导和服务，建立健全就业信息服务体系，提供充分有效的就业信息，使农村剩余劳动力有组织有计划地向城市转移，避免劳动力盲目流动；采取措施帮助外来人员就业，如免费为登记备案的流动人员提供最新的就业信息，组织农民工专场招聘会等，对于从事第三产业的外来人员，可以建立针对该群体的创业基金，使他们顺利走上创业之路；重视对外来务工人员的心理关怀，通过进行必要的心理辅导引导其理性面对择业、从业以及失业等问题。
2.加强对流动人员的法制宣传教育，逐步完善其权利保障机制
外来流动人员中很大部分法律意识不强，缺乏基本的法律常识，不能自觉守法，也不知道通过法律手段维护自己的合法权益。因此，有关部门应尽快将流动人员纳入普法规划，通过联合公、检、法、司等部门，充分利用学校、新闻媒介等其他社会资源，加大对流动人员的法制宣传和教育力度，增强其法制意识和维权意识，并为其提供法律咨询和法律援助；同时要逐步建立和完善对外来人员的权利保障机制，如建立失业救助、医疗救助，解决其子女入学问题，加大劳动监察力度，及时处理侵害流动人员合法权益的案件，杜绝拖欠外来务工人员工资等现象发生等。
3.积极引导社会舆论，消除对流动人员的歧视和偏见
城市歧视和偏见是流动人口面临的困境之一，参见《浙江日报》2004年10月29日刊登的“浙江外来流动人口面临八大困境”，文章列举了调查发现的浙江外来流动人口面临的八大困境，其中之一就是“城市歧视”。也是引发流动人口与城市或当地居民对立冲突的导火索。积极引导社会舆论、消除歧视和偏见是政府义不容辞的责任，政府管理部门应以同样的法律程序和规则来管理和服务所有的城市居民，对城乡劳动者在求职、考试、招聘、录用等方面一视同仁，清理取消各种限制性、歧视性就业政策；同时加强对城市本地居民的宣传引导，改变其对外来流动人口的偏见，使之以平等的心态看待外来人口，如通过各种渠道表彰和宣传流动人口对城市发展所作的贡献，树立流动人口在城市创业和努力工作的优秀典型，并加强相互之间的沟通和交流，逐步弥合二者之间的差距。
（四）重视并加强对外国人犯罪的打击和预防
外国人犯罪问题已经严重影响广州地区社会治安，威胁广大群众生命、财产安全，因此打击和预防外国人犯罪应当成为防控外来流动闲散人员犯罪的重要部分。除前述的针对外来流动人员犯罪的防控对策外，对外国人犯罪还有特殊的打击和预防对策：一是对外国人的管理相对比较特殊，现在直接管理外国人有关事务的主要是当地的出入境管理部门，其主要职能是出入境管理并掌握入境人员的基本信息，但是对外国人的管理涉及社会生活的方方面面，因此应尽快建立全市性的外籍人员管理工作协调机构，整合有关政府职能部门（包括外事办、公安、房管、城管、出租屋管理等）的力量齐抓共管，从源头上预防和控制外国人违法犯罪；二是外国人犯罪案件的办理过程中应重视并加强区域性、国际性司法协作，加强公安、海关与检察机关、法院之间的沟通与配合，加快建立翻译人才库并逐步提高翻译人员的法律水平和综合素质，以提高办案的质量和效率。
摘自《法治论坛》第12辑