陈玉璜陈玉璜——广州市黄埔区人民检察院民行科检察员，法学硕士。
「内容提要」本文通过对当前民事“执行乱”现象和民事执行监督现状的剖析，指出检察院和法院在民事执行问题上的不同看法和冲突做法，同时结合新颁布的《民事诉讼法》中关于民事执行方面的规定，提出探索民事执行监督新途径的五种做法。
「关键词」法检冲突 执行监督 立法解释 公益诉讼 侦查
在全球化的司法改革浪潮中，民事执行制度改革一直是司法改革的重点和难点。我国最高人民法院对此曾有过两大举措：一是建立上下“统一领导”的执行局管理体制；二是“以当事人主义重塑执行程序”。彭世忠、郭剑：“民事执行的检察监督”，载《现代法学》2003年10月第25卷第5期，第134页。上述举措有利于克服地方保护主义和部门保护主义，强调当事人的责任分担，对解决“执行难”问题起到了积极的作用。同时，垂直的管理体制强化了法院的权威，形成了集权化和独立性的执行工作模式。但是我们也遗憾地看到，“执行难”现象并没有得到有效缓解，“执行乱”现象却与日俱增。究其原因，法院的改革并没有同检察院的改革衔接起来，民事执行工作缺乏强有力的法律监督。而越是集权的部门越是需要监督和制衡，没有制约的权力必然导致腐败。笔者拟从以下三个方面对民事执行监督略陈己见。
一、当前民事“执行乱”现象及执行监督的现状
当前民事“执行难”现象无法有效缓解，与“执行乱”息息相关。从近年来的民事执行申诉案中，我们不难看到以下现象：被执行对象确有错误，执行财产错误，执行手段粗暴，滥用拘留、罚款等强制措施，任意变更执行主体，执行过程中乱收费，个别法官侵吞执行款，为相关人员通风报信等等，而由此涉及被查处的执行人员也有增无减。大量执行过程中的违法违规行为，导致当事人抗拒执行，情绪对立，无法保证执行的顺利进行，也由此衍生人民大众对司法公正、公平正义的怀疑，为社会的不稳定因素埋下了导火线，与我国建立和谐社会的初衷背道而驰。
作为具有法定法律监督职能的检察机关，我们有理由相信，这与民事执行缺乏法律监督有极大的关联性。由检察机关介入执行活动，并对其进行监督制约，理应在很大程度上抑制执行腐败，促进司法公正。而实际上，检察机关作为监督者，却处于比被监督者弱小的地位，无法真正发挥职能的角色。我们不妨从笔者所经办的一宗执行案来察看其端倪。在查办某甲公司申诉执行案过程中，我们发现，为使某乙公司向某丙公司顺利履行还款义务，某区法院通过丙公司的“配合帮助”，将乙公司法定代表人辗转经过三个公安局派出所、经侦科、刑警队的调查问话，限制人身自由达24个小时，最后使该法定代表人签下笔录，将其同时担任法定代表人的某甲公司的用地作为履行还款义务的担保用地。随后仅仅依据该笔录便作出查封该用地的民事裁定，且至今未送达裁定书，也未通知该用地的所属公司甲公司。最后未经有权机构评估和拍卖，便打算作价抵偿。作为甲公司，在土地被查封两年多后才在国土局办理相关土地手续时得以发现，其震惊和愤怒的程度是不言而喻的。随后的三年多时间里，甲公司不停地到各部门上访，最后求助于我们检察院民行部门。对于一般案件，我们最常用的有力手段便是抗诉。但是此案是执行案，根据最高人民法院（以下简称最高院）的有关批复，对于执行案中查封财产的裁定抗诉的，将不予受理；如果采用检察建议，要求暂缓执行也同样没有出路，因为最高院的批复同样指出该种检察建议没有法律依据。可以说，在执行案中，对于来自检察院的监督，法院系统是“兵来将挡，水来土淹”。我们可以暂且不去讨论最高院批复的合法合理性，单是法院系统上下齐心，一致对外的做法已足以让检察院站在一个十分尴尬的位置。
二、“法检冲突”和新民事诉讼法下执行监督的司法困惑
最高院对于检察院的民事执行监督，多次用“批复”等方式予以限制。如《最高院关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》认为，人民检察院对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据，人民法院应通知不予受理；《如何处理人民检察院提出的暂缓执行的批复》认为，人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。由此表明，一方面，法院对检察院在民事执行监督问题上持明确的否定态度；另一方面，司法实务中在民事执行监督方面的法检冲突已达到了相当突出的程度。
在理论界，对于民事执行监督，法院和检察院也存在两种意见。法院的“有限监督说”认为，检察院对民事诉讼不能进行全面监督。检察院可以提出抗诉的裁判只能限于法院在审判程序中作出的某些裁判，不包括执行程序中的裁判，并且还必须满足“事后监督”的要求。同时，检察院的抗诉范围应当受到时间和程序的双重限制，不但对审判程序中的财产保全和先予执行等裁定不能抗诉，而且对于不能按审判监督程序予以解决或不宜适用审判监督程序予以纠正的裁判，都不能进行抗诉。而检察院的“全面监督说”则认为，检察院对于民事诉讼应当实行全方位监督。从监督的对象看，应及于全部诉讼主体，既要监督法院的审判活动，又要监督当事人的诉讼活动。从诉讼过程看，检察院的监督范围应包括从诉前到裁判后，包括对当事人不行使诉权的处分行为是否得当进行监督，审理过程中对法院是否遵守程序规范，审判人员是否枉法裁判实行监督，裁判后对执行人员在执行中有无违法行为进行监督等等。彭世忠、郭剑：“民事执行的检察监督”，载《现代法学》2003年10月第25卷第5期，第135页。显然，“全面监督说”是主张对民事执行行为实行检察监督的，而“有限监督说”则否认了检察院对民事执行进行监督的权力。
检法两家多年来的冲突追根溯源在于1991年的民事诉讼法（以下简称旧民诉法）对于检察机关的民事执行监督并没有明确的条文规定。旧民诉法总则第14条规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。第185条规定：最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定有权按照审判监督程序提出抗诉。对于第14条中的“审判活动”是否从广义上理解，即包括执行活动与否，检法两家存有争议；对于第185条中的裁定，是否包括执行中作出的裁定，检法两家也争论不休；而在执行一篇中，对检察机关的监督只字不提，更容易让人产生误解，即执行活动可以排除在检察监督之外。这主要是由于旧民诉法的立法缺陷造成的。有鉴于此，针对民诉法中执行方面的修改完善一直成为司法界讨论的焦点话题，司法实务者和民众也对新民诉法拭目以待。
2007年10月28日，第十届全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，对旧民诉法进行了修正，其中的重点就是修改执行程序。经过仔细研读，我们发现，修正后的新民诉法总则部分，没作任何改动。在执行程序一编中，对于检察院的监督同样只字未提。而为突破执行难问题则在法条上提供了强有力的保障。具体体现在：一、增加了一项十分重要的执行制度，即被执行人财产申报制度；二、规定了对拒不履行者可以立即采取强制措施；三、扩大了拘留适用的对象，提高了罚款金额；四、规定了国家执行威慑机制的制度，对被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院可以对其采取或通知有关单位协助采取限制出境，在征信系统记录其不履行义务的情况，或通过媒体公布不履行义务人的信息；五、延长了申请执行的期间；六、规定了各级法院均可设立执行机构。旧民诉法规定基层法院和中级法院可以设立执行机构，而新民诉法则为最高院设立执行机构提供了法律依据。上述一系列新增规定，强化了法院系统解决“执行难”的力度。而对于“执行乱”现象，新民诉法在规范执行行为，规定救济途径方面的对应，则显得较为单薄：一是增加规定了执行异议，指出当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的法院提出书面异议。对法院驳回异议的裁定不服的，可以向上一级法院申请复议；二是增加规定了变更执行法院的制度，赋予当事人向上一级法院申请执行的权利。笔者认为，上述规定，虽然在规范执行行为的立法方面取得了一定进步，但是仍然将检察机关的监督排除在外，无法走出“自己人监督自己人”的误区。当事人提出异议和复议后，由法院本身对此作出答复，这就不免有“自己人帮自己人”的可能与嫌疑，难以让公众信服。同样，当事人有权向上一级法院申请执行，虽然可以在一定程度上摆脱地方保护主义，但也难逃法院“自家人不揭自家短，出了问题在自家里解决”的局面，何以真正体现公平正义？
三、应对新法，探索民事执行监督新途径
对于民事执行的检察监督，虽然检法两家一直以来争论不休，但是从法理的角度和对法律精神的理解来看，是不容置疑的。我国《宪法》第129条规定，检察院是国家法律监督机关。《人民检察院组织法》第1条同样作了规定。修改前与修改后的《民事诉讼法》总则第14条也都规定检察院对民事审判活动实行法律监督。很显然，所谓法律监督和民事审判，均应从广义上去理解。一方面，《宪法》在赋予检察院法律监督权的同时并未对监督的范围作任何限制性规定，因而不难理解检察院的法律监督职责是指对法律实施的全面监督，这是立法的应有之义；另一方面，以《宪法》的规定为基础来理解民诉法的总则，审判活动应指民事案件从起诉到执行整个过程，执行活动是审判活动的合理延伸和发展，也是广义审判活动的有机组成部分，黎蜀宁：“论检察机关对民事执行活动的法律监督”，载《现代法学》2003年12月第25卷第6期，第57页。唯其如此，才能体现出诉讼活动的完整性。而既然是总则中规定的一项基本原则，就应该贯穿于民事诉讼活动的始终。这一点在参与当年旧民诉法起草的专家的论文中也有过记载，即关于民事审判活动，民诉法在起草时就明确包括了执行活动。杨荣馨：“略论强制执行的检察监督”，载《人民检察》2007年第13期，第6页。虽然新民诉法对此依然延续旧民诉法的写法，但是笔者认为，法律监督的内涵与外延不会缩小，或者应该是有增无减的。因为从法治的角度而言，我国进入了社会主义法治国家的建设时期。而法治本身就是对权力的制约，法治的基本要求就是限制权力，没有权力的相互制约，所谓法治只能是虚假的法治。刘恒：“构建民事执行检察监督制度”，载《中国检察官》2006年第5期，第37页。实际上，在我国，权力制衡理论在法治精神引导下就自然转化为法律监督的形式表现出来。所以，民事执行权由法院行使而无外部的法律监督根本不符合现代法治的精神，也不符合我国建设社会主义法治国家的要求。
面对新民诉法对民事执行监督在分则上没有具体条文予以规定的现状，笔者认为，我们没必要灰心，也不应被动地固守目前这种法律上的尴尬局面，而应主动加强检察机关的法律监督职能应对当前形势。主要做法有以下几点：
（一）提请全国人大进行立法解释
实践中检法两家意见相左，而按照现行法律规定，法院的判决是终局判决，即法院可以通过行使审判权坚持其意见，检察院不同意也没有办法。但是，由法院单方来决定检法两家冲突的立法是不科学的，因为法院既是冲突的一方，又是裁判。检法冲突能得到妥善解决的有效办法之一就是引入人大这一中立机构。许海峰：《法律监督的理论与实证研究》，法律出版社2004年版，第517页。首先，根据宪法规定，检察院和法院均由人大产生并向其报告工作，所以人大是唯一有资格和权威解决检法冲突的机关；其次，全国人大常委会《关于加强司法解释工作的决议》规定，全国人大常委会有权裁决两高的司法解释分歧，同样其也应有权裁决两家办案工作上的分歧。关于对审判活动是否包括执行活动，人大是持肯定态度的。全国人大常委会1991年4月2日在七届人大四次会议上所作的《关于民事诉讼法（试行）修改草案的说明》中，曾明确提到：执行是审判工作的一个十分重要的环节，它关系到法律和人民法院的尊严。这段话充分表明，在立法机关看来，审判不仅包括法院在审判程序中审理民事案件的活动，还包括法院在民事诉讼中的执行工作。
有鉴于此，我们有充分理由可以提请全国人大常委会以立法解释的形式对新民事诉讼法作出说明，具体明确民事诉讼法中的审判活动包括执行活动，检察院对民事审判活动的监督也包括对其执行活动的监督。同时，对于两高在适用法律进行司法解释发生矛盾的问题，也可以一并提交全国人大及其常委会，由其作出统一的法律解释。这样一来，既可以解开检法两家多年纠缠不清的宿怨，也使问题的解决能够相对超脱与具有公信力。
（二） 提请人大通过《民事诉讼法修正案》
任何法律的制定，都不可能达到完美。因此并不是说，一部法律颁布了，对于其中不详尽、不完善的地方我们就只能固步自封，无可奈何。随着法律颁布后实施的具体情况，我们可以采取相应举措不断完善。《刑法》颁布后又出台了一系列的《刑法修正案》就是明证。人大的立法解释通常都是对纲领性的问题进行概括性的说明，其形式的言简意赅往往让我们无法将更多的内容赋予其中。然而我们可以借鉴《刑法修正案》的形式，制订内容较为丰富的《民事诉讼法修正案》。具体可以包括以下几点：1.明确检察机关对法院在民事执行中所作的裁定有抗诉权；2.明确检察机关对法院执行错误的判决、裁定有中止执行决定权。这主要是检察院在正式抗诉前对法院错误判决、裁定进行纠错的一种积极的救济方式，相对执行回转而言这更加节约人力、物力，符合诉讼经济的原则；3.明确检察院对法院在执行活动中的违法或不当行为有确认违法行为权、要求法院改变不当行为或暂缓执行的建议权。
（三） 从制度层面对法院的执行行为进行有效制约
由前所述，法院对检察院的民事执行监督是持否定或“消极”态度的，对此，检察院缺乏相应的制约机制。笔者认为，我们可以从以下四个方面加强对法院的民事执行监督：1.实行法院对生效裁判的备案制度，即要求法院对生效的民事判决、裁定均应送同级检察院备案；2.实行法院对执行情况的报告制度，即法院对生效民事裁判的执行情况应在执行前后在限定时间内向同级检察院提供书面报告；3.实行特定案件和重大案件的执行由检察院派员参加现场监督制度；王德玲：《民事检察监督制度研究》，中国法制出版社2006年版，第299页。4.引入专家论证机制。针对某些重大疑难案件开展专家论证会，同时召集检法两家相关人员参加，听取法学界专家对争议案件的分析与评述，力求对案件的公正处理作出客观评价，通过争论与沟通起到限制法院权力延伸、滥用的作用。上述制度的建立，在很大程度上需要检察院本身的积极作为以及法院的相应配合，这就对我们检察人员在权力的制衡以及与法院沟通的力度和方法上提出了更高的要求。同时，我们也不应废弃之前我们曾作过的努力。最高检曾出台《人民检察院办案规则》，但是其内容只有简短的10多条，很多规定仍不具体。并且，检察院单方出台的司法解释在相当程度上被视为检察系统的“内部规则”，对法院的约束力非常有限。笔者认为，我们应制定更为详细的“办案规则”，加强民事执行的监督力度，并在适当时候报请全国人大常委会通过，使“司法解释”上升为立法解释，以达到检察院进行法律监督的预期效果。
（四） 对特殊案件在执行阶段提起公益诉讼
检察机关向来是国家利益和社会公益的维护者，这在西方国家也不例外，如法国民诉法规定，涉及亲子关系未成年人监护等案件检察院有权参与诉讼等。在我国法院的某些执行案中，弱势群体依靠自身的力量无法与实力强大的一方抗衡，其应有利益也无法实现。同时，随着改革开放，利益主体日趋多元化和复杂化，不少利益主体不择手段地追求利益最大化，无视国家利益和社会公共利益的存在，使其遭受侵害。如我国现阶段国有资产流失严重的问题，在法院审判阶段出现问题的情况比较少，但在执行阶段，国有资产管理者如银行利用处分权规避法律，与对方当事人“勾兑”，造成国有资产流失的情况就不少见。其他如环境污染、垄断、不正当竞争等问题也是层出不穷。作为检察机关，负有切实维护利益主体合法权益不受侵犯的职责，对涉及国家利益和社会公益的案件以起诉的方式积极参与，在执行阶段进行监督是完全必要的。世界上许多国家已有由检察机关提起“公益诉讼”的先例，我国某些检察机关也对此作过一些尝试，取得了较好的效果。因此，我们应继续顺应世界潮流，对以上述及的特殊案件提起公益诉讼，并形成相应制度加以完善，切实履行民事执行监督职能。
（五） 对民事执行中的违法行为进行有力查处
2002年12月28日全国人大常委会通过了《刑法修正案（四）》，将刑法第399条增加1款，规定“在执行判决、裁定活动中，严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施，强制执行措施，致使当事人或者其他人的利益遭受重大损失的，处五年以下有期徒刑或者拘役”。这就意味着对法院执行问题可单独定罪。显然，这一刑法修正是有特殊意义的。2004年9月最高检又下文调整内部检察权配置，规定民行部门在办理民事行政申诉案件过程中，发现执行法官职务犯罪线索，经检察长决定立案侦查。侦查是强有力的监督。两权集于一体，为民事执行监督的开展提供了有力的法律保障。我们检察机关应该借此契机，对民事执行中的违法行为加大立案初查的力度，同时尽快加强自身的侦查素质，在必要的时候，联合自侦或渎检部门，做好执行案件的侦查工作，为应对法院执行活动中违规办案、违法办案、权钱交易等“执行乱”现象树起一道最强有力的法律屏障，也为构建和谐社会、法治社会，弘扬公平正义起到积极的推进作用。
摘自《法治论坛》第12辑