目前，我国正在进行《水污染防治法》的修订工作，十届全国人大常委会第二十九次会议在初次审议《水污染防治法（修订草案）》后，公开向社会征求了意见。修订草案第85条第1款规定，“水污染赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工处理；当事人对处理决定不服的，可以就该纠纷向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”与现行《水污染防治法》规定的“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或者交通部门的航政机关处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉”相比，除了主管部门名称变化外并无实质差异，但考察近年来我国环境立法实践就会发现，在其他污染防治立法纷纷将《环境保护法》规定的“处理”限定于“调解处理”的背景下，修订草案的这种“回归”，势必引起新一轮的对相关主管机关行政处理程序及救济的争论热潮。

　　制度变迁——行政纠纷处理机制的演变

　　1989年通过的《环境保护法》第41条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院直接起诉。”这一规定被视为环境保护相关部门对特定环境纠纷具有行政调解和行政裁决权限的依据。由于行政裁决被视为是一种具体行政行为，现实中针对环保机关处理决定不服而提起行政诉讼的状况一时涌现，使环保机关不能集中精力处理相关争议，为此，国家环保总局于1991年11月26日向全国人大法工委发出了《关于如何正确理解和执行<环境保护法>第41条第2款的请示》，认为该类环境污染纠纷的处理性质上属于行政机关居间对当事人民事争议的调解处理，如当事人不服应提起民事诉讼，而不应以环保部门为被告提起行政诉讼。1992年1月31日，全国人大常委会法工委办公厅批复同意了环保总局的请示，认为当事人应就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼，人民法院也不应将其作为行政案件受理和审判。

　　受此影响，随后制定或修改的《环境噪声污染防治法》（1996年）第61条、《大气污染防治法》（2000年）第62条、《固体废物污染环境防治法》（2005年）第84条等直接将相关部门的权限规定为“调解处理”，完全排除了进行裁决的可能性。2002年修订的《水法》第57条更直接规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”无论从后法优于前法适用，还是特别法优于普通法适用等法律原则来说，相关部门均可据以拒绝当事人提出的纠纷行政裁决申请，从而杜绝了成为行政诉讼被告的可能性。

　　水火不容——关于行政处理机制的争论

　　上述解释甫一出台，便将相关行政机关推到了风口浪尖上，理论界和环保团体均对其大加挞伐。

　　相关行政机关认为，这种纠纷属于纯粹的民事争议，行政机关只是应当事人申请进行处理，并没有改变民事争议的性质，将行政机关作为行政诉讼被告对行政机关有失不公；而且对处理决定不服，可以提起民事诉讼，对当事人的权益也没有实质影响。

　　而批评者认为，行政处理是《环境保护法》赋予相关部门的法定职责，如果行政机关拒绝当事人处理申请，则当事人可以不作为提起行政诉讼要求行政机关履行职责；如果行政机关对环境纠纷进行了处理，反倒不能对这一具体行政行为予以审查，显然在逻辑上难以圆通。行政机关作出的决定，显然是行政裁决行为，依照《行政诉讼法》相关规定，是可诉的；对处理决定不服而提起民事诉讼，是对具体行政行为司法救济的剥夺。

　　针对这种困境，随后的立法直接删除了行政裁决的依据，而将相关部门的处理定性为调解，调解不成的，则告知向法院起诉。这样，上述尴尬便不复存在。

　　批评者则反击，行政机关存在的正当性便是解决争议，趋向正义。行政处理尤其是行政裁决因有利于发挥处理机关的专业才干、节约司法资源、减轻当事人讼累、弥补其他纠纷解决方式不足等方面的特有优势而被各国视为“与司法救济具有同等的重要性”，是非诉讼解决机制中最为重要的一种，对于化解环境纠纷、建设环境友好型社会有着重要作用，完全去除行政裁决无异于“饮鸩止渴”，无意中堵死了一条公民权利的救济之道。况且，对于与环境纠纷行政裁决性质相同的其他类型民事纠纷如自然资源权属争议、房屋拆迁补偿等行政裁决不服可以提起行政诉讼，污染防治立法的相关规定有损我国法律体系的完整性。

　　路在何方——行政处理机制更新的思路

　　法律的终极目的在于解决纠纷、实现正义，这就要求提供尽可能多的纠纷解决模式，对这些模式如何予以配置，也应当是我们必须关注的问题。目前，司法权在中国的改革过程正日益加强，但正在加强过程的司法却遇到了“诉讼爆炸”的难题，多元社会产生的数量日益增多的纠纷蜂拥向法院，以至于法院难以承受重荷，这就要求推行积极的纠纷解决替代机制，而行政处理显然是不可或缺的方式。因而，对于行政处理的程序及当事人对行政处理结果不服时的救济措施，成为构建环境纠纷行政处理机制首要的和最重要的问题。

　　对环境纠纷行政裁决不服提起民事诉讼的缺陷已如前述。但确立行政诉讼也并非没有缺憾，且不说对行政机关是不是有失公平，从结果上看，其对于纠纷解决并无益处。当事人对行政裁决结果不服，可以提起行政复议或者行政诉讼，复议的结果有决定维持、撤销或变更、确认违法并可要求重新作出裁决；诉讼判决则有维持、撤销或部分撤销并可判令重新作出行政行为。对于复议来说，其对于解决当事人之间民事争议并没有终局效力，可以说没有解决任何问题；而行政诉讼判决虽是终局，却仅仅是对行政裁决效力的认定，在撤销或部分撤销的场合仍没有最终解决民事争议。这显然不符合行政处理机制及时高效、节省成本的制度初衷。

　　因而，如果有其他更优的机制，将行政裁决作为行政处理的方式显然不应是首选。在笔者看来，适当的路径也许是参考现行劳动争议仲裁程序和我国台湾地区《公害纠纷处理法》建立环境纠纷裁决机制。

　　具体来说，可以在环保局内设立环境纠纷裁决委员会，遴选具有法律、环保、医学或其他专业背景的人士组成，负责对当事人因赔偿责任和赔偿金额的纠纷提起的申请进行裁决。裁决应建立在调解不成立的基础上，当事人对于裁决结果不服的，可以针对裁决结果向法院提起民事诉讼，要求撤销或变更。如果当事人在法定期限内未提起诉讼或撤回起诉者，视为当事人就裁决书达成合意。此时，裁决委员会应将此裁决书送于法院审核，法院在进行实质审核后予以同意的，裁决书与民事判决书具有同一效力，产生既判力，当事人不得就同一事由再行起诉，裁决书也具有强制执行效力；法院审定裁决书有无效或可撤销原因的，当事人可以在法定期限内向该法院诉请宣告无效或撤销该裁决。这一程序也适用于当事人在行政机关主持下达成的调解。

　　并非中庸之道

　　行政调解和裁决相结合，既可为当事人提供一条便捷的行政解决之道，又可避免因行政裁决而生的民事和行政诉讼的尴尬，且又有利于将“负担”在行政机和司法权之间合理配置。这种设计也许会被指责为妥协或者拾他人牙慧，但中庸似乎没什么不好，如果它能保障当事人权益、协调各方利益、走出制度困境、节约社会资源；借鉴也没什么不好，何况是同根同源的台湾地区，且经历了近二十年的实践检验，被证明是有益有效的。我们需要的，仅仅是找出一条适合我们的道路。