随着社会的变迁，民事违法活动侵害国家利益、社会公共利益及特定群体利益的现象层出不穷。由于我国现行法律规定过于原则、缺乏可操作性造成了诉讼主体的缺位，再加上一些诉讼主体不敢、不愿或不能起诉使受损的利益难以救济。实践中，虽然不乏检察机关成功提起民事公诉的案例，[①]但也有一些法院认为受理这类案件与法无据而拒绝受理。学界对此也存在很大争议，至今也没有达成一个统一的结论。究其原因，在于我国民事公诉制度的缺失。近年来，有一些地方的检察机关开始采用“民事督促起诉”去防止国有资产流失，确实收到了良好的法律效果和社会效果。于是乎，一些学者大力鼓吹“民事督促起诉”的 功能，甚至完全否定检察机关提起民事公诉制度的适当性。笔者认为，“民事督促起诉”和“民事公诉”并不冲突，同时本文通过对“民事督促起诉”局限性的分析，更进一步证明了检察机关提起民事公诉制度的适当性。

　　一、民事公诉制度的含义及其历史沿革

　　民事公诉，是指检察机关在法定情形下利用自己的特殊法律身份和地位，将一定种类的民事案件提交人民法院，由其进行审理，以维护国家利益和社会公共利益、保障正当的民事法律秩序的一种法律制度。[②]

　　民事公诉制度肇始于法国……在法国，检察官是国家利益、社会公共利益的代表，检察官可以参与涉及到社会公共利益的诉讼中，法国民事公诉制度对后世产生了深远的影响。目前，世界各国都普遍建立了检察官提起民事诉讼的制度。在德国和日本，民事公诉更是由来已久，设有公益代表人制度，由检察官代表社会公共利益提起民事诉讼。在英国，法律规定检察长为公益事项参与民事诉讼，强化国家干预。在美国，检察官是政府的代表，代表政府行使诉讼权利，对涉及政府利益和公共利益的案件提起相应的诉讼。

　　我国的民事公诉制度最早产生于20世纪50年代，其理论依据是列宁的法制思想，制度设计来源于前苏联以及东欧国家的检察制度，而且几乎是整体移植，以体现社会主义性质。我国于1954年制定的《人民检察院组织法》规定，各级人民检察院对有关国家和人民利益的重要案件有权提起诉讼或者是参与诉讼。但是，此后由于诸多原因，此项检察业务停止了，现行的《民事诉讼法》也没有明确规定民事公诉制度，不能不说是我国民事诉讼立法上的缺憾。

　　二、我国检察机关提起民事公诉制度的现行立法及缺陷

　　关于检察机关提起民事公诉问题，我国的宪法和一些法律也有所涉及，但是规定的过于原则、模糊，而且还有互相冲突的地方，更没有明确规定检察机关是否有权提起民事公诉，这也是引起司法界和学术界争议的主要原因。我国《宪法》第129条规定，“检察机关是国家的法律监督机关”。 与此相对应，我国《民事诉讼法》在总则中规定，“人民检察院有权对民事审判活动进行监督”。而《民事诉讼法》分则第108条又规定了起诉必须具备的条件，条件其中之一便是原告必须与案件有直接的利害关系，在公益诉讼案件中，因为检察机关与案件没有直接的利害关系，这一规定实际上就排斥了检察院提起民事诉讼的可能性，实践中也是很多法院拒绝受理检察院提起的民事诉讼案件的主要理由。对于“人民检察院是国家法律监督机关”这一原则性规定，学界和实务界也存在很大的争议，检察院的法律监督权是一般的法律监督权还是司法监督权还有不同的看法，监督权中包不包括民事起诉权目前还未达成共识。总之，我国目前还没有建立起完善的检察机关提起民事公诉制度。

　　三、我国构建检察机关提起民事公诉制度适当性的论证

　　（一）我国构建检察机关提起民事公诉制度必要性

　　国有企业改制过程中，因为相关制度的缺失造成大量国有资产流失。据有关部门统计，从1982年至1992年，各种原因导致国有资产流失就高达5000多亿元，此数字约为1992年全国国有资产总量的五分之一，比当年度国家财政收入还多800多亿元。[③]另外，环境污染、侵害消费者权益、侵害众多劳动者权益、不正当竞争的事件以及侵害老人、妇女、残疾人和未成年人等弱势群体利益的事件也不断出现。这些案件中，有的是诉讼主体缺位，有的是有诉讼主体，但是他们不愿、不敢或怠于起诉，致使受损的国家利益、社会公共利益和特殊群体的利益难以救济。因此，我国构建检察机关提起民事公诉制度非常必要。

　　（二）我国引入检察机关提起民事公诉制度可行性

　　如前文所述，尽管构建民事公诉制度非常必要，但是学界反对我国检察机关提起民事公诉呼声仍然很高，其理由主要有以下几点：一是检察机关提起民事公诉与法无据，从我国现行的法律规定中看不出检察机关有提起民事诉讼的权力；二是检察机关提起民事诉讼是对民事案件当事人处分权的干预，违背了“私法”自治原则；三是检察机关提起民事公诉破坏了民事诉讼结构的平衡，会造成司法不公；四是检察机关提起民事公诉与诉权理论不相符合，检察机关不是民事案件的直接利害关系人不能作为民事诉讼的主体等。

　　笔者认为，我国引入检察机关提起民事公诉制度可行性理由如下：

　　1、我国构建检察机关提起民事公诉制度具有宪法依据

　　我国《宪法》第129条确定了检察机关作为国家法律监督机关的地位。既然检察机关能够代表国家，对破坏刑事法律秩序，违背社会公共利益的犯罪嫌疑人提起公诉，以起诉的方式实现对刑事法律的监督，则同样也可以代表国家对破坏民事法律秩序，导致国家利益和社会公共利益受到威胁的当事人提起民事诉讼。[④]因此《宪法》关于检察机关是国家的法律监督机构的规定，为检察机关提起民事诉讼提供了基本的法律依据。

　　2、我国引入检察机关提起民事公诉制度具有理论基础

　　（1）民事公诉不违背当事人处分原则

　　意思自治是民事活动的基本原则。但是随着社会的发展，意思自治原则日益受到限制。意思自治原则受到不得损害国家和社会公共利益、民事权利不得滥用原则的限制。我国《宪法》、《民法通则》及《民事诉讼法》都有相关规定。既然民法确定了民事权利不得滥用，就意味着民事主体的民事活动要受一定的监督。但是对于那些未进入民事诉讼程序，却损害了国家利益和社会公共利益而有关行政机关的权力又无法企及的民事活动我国民法并没有规定具体的监督机关。[⑤]这一立法缺陷，使“民事权利不得滥用”的基本原则事实上难以落实，这或许正是我国民事经济秩序不容乐观、恶意违法民事活动此消彼长且得不到应有的民事制裁的原因之一。[⑥]因此法律应该规定具体的监督机关，从我国现行法律规定来看，检察机关是最合适的代表国家利益和公共利益的诉讼主体。

　　（2）民事公诉与诉权理论相符合

　　最初的民事诉权完全基于私权产生，只有享有实体权利的人才能享有民事诉权。一切皆源于“有利益才有诉权”的古老法谚。然而民事诉讼自身的发展，一直影响和改变这对前述法谚中利益的诠释，其发展至今的结果便是对“利益”和“利益者”范围的不断扩大解释。诉讼的民主发展，已使得民事诉权的主体不再限于实体权利的享有者，负有民事义务的被告同样享有诉权。而随着民事实体法的调整范围的不断扩大，随着民事权利被滥用与国家、社会公共利益等之间的冲突日益凸现的现实，“利益者”的范围进一步得到拓展，并且将这些“公共性”的利益归于国家，由国家享有民事诉权，这些已为许多国家的法律所肯定。由此可见，民事诉权理论的发展不仅不排斥检察机关的民事诉权，恰恰相反，使检察机关享有一定的民事诉权已成当然。[⑦]

　　（3）民事公诉并没有破坏诉讼结构的平衡

　　赋予人民检察院民事公诉权对我国民事诉讼结构并无实质性影响。首先，检察机关是基于其监督职能，才提起民事公诉的，因为，只有对实体民事活动进行监督，它才能知道那些行为是违法的，那些行为是侵害了国家和社会公共利益而需要保护的，因此这只是一种审判前的监督没有影响法院的审判；其次，在诉讼过程中，检察机关履行的是其公益维护者的职能，而非监督者的职能，检察机关完全充当的是一个原告的角色；再次，至于检察机关享有的抗诉权，虽然是其监督职能的体现，但该职能只是事后监督，而非诉中监督，因而也不构成对诉讼平衡的威胁。

　　四、民事督促起诉及局限性

　　民事督促起诉是检察机关为了保护国有资产和公共利益，建议、督促有关国有资产监管部门或者国有单位及时提起民事诉讼，通过法院判决确定损害国家利益、社会公共利益的民事行为无效，返还被侵占的国有资产，给予受损害的公共利益法律上的救济，对违法者给与一定的民事制裁。[⑧]民事督促起诉体现了检察机关的法律监督权，符合立法的目的和精神，而且实践证明也是切实可行的。 据了解，自2003年浙江省检察院推出民事督促起诉这一创新性工作机制以来，四年中该省检察机关已经成功办理民事督促起诉案件1199件，挽回国有资产损失人民币5亿余元，得到了高检院和当地党委、人大的肯定与支持，赢得了社会各界的广泛赞誉。[⑨]

　　不可否认，有些地方采取督促民事起诉的做法，是在宪法的原则下灵活运用法律进行的一种大胆的司法实践机制创新，而且实践证明其具有良好的法律效果和社会效果。据此，有的学者认为，我国可以用民事督促起诉的做法取代民事公诉制度，甚至全盘否定民事公诉制度。[⑩]笔者认为，民事督促起诉具有以下局限性，其不能取代民事公诉制度。

　　首先，民事督促起诉的案件范围并不能覆盖民事公诉制度包括案件的类型。最早实行民事督促起诉做法的浙江省在今年9月份出台了《关于浙江省检察机关办理民事督促起诉案件的规定》，该规定指出检察机关目前的民事督促诉讼案件的范围只是限于一些国有资产流失案件，而对于那些如环境污染等公害案件、侵犯弱势群体利益等案件并没有涉及到，存在一些国家利益和社会公共利益保护的盲区。

　　其次，民事督促起诉缺乏法律的强制性，是一种软约束，对权利的救济不力。在实践中，检察机关一般采取检察建议书、督促起诉书的形式，督促有关的监管部门或国有单位向法院提起诉讼。而检察建议书或督促起诉书并没有法律的强制执行的效力，被督促的单位或部门完全有可能会基于某种利益的考虑而拖延甚至拒绝起诉，只要其没有达到情节严重的程度，检察机关就无法追究其刑事责任，即使其勉强起诉也有可能会怠于举证，影响诉讼的顺利进行。

　　五、民事督促起诉和民事公诉制度的统一

　　民事督促起诉并不能取代民事公诉，但是二者也并不矛盾，完全可以统一起来。民事督促起诉是检察机关在目前的法律制度下灵活运用法律监督职权在工作机制上的一种创新。现行法律并没有对检察机关提起民事公诉制度作为明确规定，检察机关提起民事公诉能否成功取决于法院的理解和支持，这样就对国家利益和公共利益的救济乏力，因此，民事督促起诉正是在民事公诉制度缺失的情况下检察机关的无奈之举，民事督促起诉局限性决定了它也只能是一种治标之策，我们在治标的同时着重在于治本——建立检察机关提起民事公诉制度。从制度设计上看，检察机关民事督促起诉程序可以作为民事公诉的前置程序，检察机关经过督促起诉程序，在合理的期限内，有关的监管部门仍然不履行监管职责的，检察机关应以国家利益代表的身份提起民事公诉。因此，为了保障民事督促起诉的效力，还需以民事公诉作后盾。[11]另外，民事公诉制度还可以弥补民事督促起诉保护的不足，民事公诉是保护国家利益和社会公共利益的最后一道防线。

　　[注释]

　　作者单位：浙江省丽水市人民检察院

　　[①] 全国首例检察机关成功提起民事公诉案例发生在1997年5月的河南省方城县。

　　[②]杨柏林 金海洲《论检察机关提起民事诉讼》载于《国家检察官学院学报》1998年第1期

　　[③] 何清涟：《现代化的陷阱——当代中国的经济社会问题》 今日中国出版社1998年版

　　[④] 江伟 段厚省 《论检察机关提起民事诉讼》 载于《现代法学》2000年第6期 第17页

　　[⑤]孙谦：《检察理念、制度与改革》法律出版社2004年版第151页

　　[⑥] 张晋红郑斌峰《论民事检查监督权的完善及检察机关民事诉讼之理论基础》载于《国家检察官学院学报》2001年第3期

　　[⑦] 孙谦：《检察理念、制度与改革》法律出版社2004年版第152-153页

　　[⑧] 傅国云《论民事督促起诉—对国家利益、公共利益监管权的“监管”》载于《浙江检察》2007年第2期

　　[⑨] 范跃红：《浙江：民事督促有章可循》载于《检察日报》 2007年9月25日

　　[⑩]张利兆主编：《法律监督：实践与求索》中国检察出版社2006年版

　　[11]傅国云《论民事督促起诉—对国家利益、公共利益监管权的“监管”》载于《浙江检察》2007年第2期

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