2003年7月17日入夜，位于小木桥路的上海市法律援助中心内灯火通明。

　　中心主任沈卫指着当天上午传真过来的《中华人民共和国法律援助条例》（征求意见稿，后简称《条例》），笑着表示尽管到目前为止已有广东、山东、浙江、江苏、四川等11省人大和重庆、云南、黑龙江等6省政府分别审议通过了法律援助的地方性法律和行政规章，但就全国范围而言还没有一部全面、系统规范法律援助工作的专项法律。

　　“《条例》的出台将具有里程碑式意义。”沈卫表示。不只是沈，全国各省、自治区、直辖市的司法厅、局（包括法律援助中心）负责人都收到了相同内容的传真。国务院法制局的相关人士告诉记者，这样做是为了充分听取各地各方面的意见。

　　我国法援工作现状　　司法部法律援助中心宣传处提供的数据显示：2003年上半年，我国各级法律援助机构共办理案件70786件，受援人数总计113891人；而2002年办理案件总数为164908件，受援人数总计286616人。　　而在机构建设层面截至2003年6月30日全国法律援助机构已达到2642个（从业人员8285人）：其中31个省级地方全部建立，地市级地方设立率达96％，县区级设立率为83％，专职工作人员有8899人。四级组织的架构基本形成。

　　“考虑到我国开展法律援助工作毕竟只有短短8年时间，这样的成绩应该是值得鼓励和肯定的，”司法部律师公证工作指导司宫晓冰司长（曾任司法部法律援助中心筹备组负责人）透露，“美国前法律援助协会主席道格拉斯。伊克利去年来华考察我国法律援助制度的发展后感慨：中国法律援助发展速度之快，在世界上闻所未闻！我相信不是客套话。”

　　但业内人士也一致公认，我国法律援助事业还有很大的提升空间。十届全国政协委员、湖北省黄石市法律援助中心主任王林更是坦言：“发展迅速，不容乐观。”　　除供需矛盾突出外，西南政法大学教授赵学清以为目前法律援助机构的设置也存在一些现象上的不合理：“越往下建立机构的比例越小，是‘倒金字塔’形，但在司法实践中，却是越往下法律援助的需求量越大。”

　　法律缺位　　“解决的根源在于制订一部全国性的专门法律，以实现法律援助工作的规范化和法制化。”两会期间递交《建议国家立法规范法律援助工作》提案的时任司法部副部长的肖建章大声疾呼。

　　宫晓冰表示现在我国对法律援助工作起原则性指导作用的主要是1996年3月和5月分别修订、颁布的《刑事诉讼法》第34条和《律师法》第6章的规定。

　　“但是这两部法律毕竟不是法律援助的专门法，不可能详尽系统地规定法律援助的性质、组织机构、组织形式和资金来源等一系列内容。”宫说。

　　知情人士透露，除了还有相当一部分县级地方没有建立法律援助机构以外，已经建立机构的地方，机构不规范的情况也相当突出。不少地方还存在着无编制、无经费、无专职人员、无办公场所的“四无”法律援助机构。

　　一位内地法律援助工作者表示，法律援助机构和律师管理机构不分的现象仍然存在，有些地方还相当突出。有的索性只是在律师管理部门增挂了一块“法律援助中心”的牌子，有的地方的法律援助中心成了司法局的安置中心，将一些局里的干部安排到法律援助中心来，既不能办案，又不能管理，严重影响了工作。

　　从1999年开始从事法律援助工作的沈卫以为，除了地方各级领导认识上的差异，四无机构等问题的出现关键在于对法律援助的概念和性质没有一个清晰的界定。

　　“《律师法》出台后，有些省份的领导就认为‘《律师法》不是规定了法律援助是律师的义务吗？那就等于说法律援助是律师的事，还要专门的机构和队伍干什么？’。在上级的督促下后来机构是建立了，但要编制没编制、要经费没经费、要人不给人、要地不给地。”　　沈说，如果是这个涵义的话，那么律师原来在进行有偿服务的时候，本身就有减免费的规定，还要反复提法律援助做什么？！

　　政府职责还是社会公益　　为了解决这些实践中的问题，沈卫透露《法律援助条例》的立法调研工作其实2000年甚至更早的时候就开始了，而去年还一度有消息传出将在年底出台。“但是在一个关键的问题上产生了分歧。”

　　分歧在于，有些专家主张将法律援助定性为社会公益事业，应当由全社会共同承担发展责任；而另外的官员和学者表示中国的国情和发展现状决定了必须把法律援助定性为“政府的职责”。两派观点在草案制定过程中多次争锋。

　　当记者询问沈的立场时，沈以上海的成功经验论证了将法律援助定性为“政府职责”的优势和必需性。

　　“我们市法援中心是市政府批准建立的全民事业单位，刚开始的时候也有些步履维艰。直到2000年，市委市政府把建设20个规范的法律援助机构定为上海当年的十项实事工程之一，而到2001年完成了编制人员、业务经费、办公用房和管理制度四落实，这使得上海的法律援助工作面貌一新-2001年当年办案和接受咨询都同比上升了20％。”　　沈最后告诉记者，从某种角度来说把一件工作定性为所有人都有责任也许意味着所有人都没有责任，因为追责机制没法建立。

　　“我绝对不是反对社会力量的介入以保护贫弱者的权益，但问题在于这是谁的职责，如果《条例》把法律援助定性为政府的职能，以后一个地方的法律援助工作仍不能得到实际的展开，我们就有依据对地方官员进行追责。此外，这也是对宪法规定的‘法律面前人人平等’的一个落实。”　　“扶贫”法援：不可能的任务？

　　在采访过程中，记者听到有司法行政部门官员把《条例》称之为“扶贫法”，表示如果《条例》的相关条款能落实到位，那么在很大程度上制约着我国法律援助工作的经费短缺问题可以得以化解。而一系列衍生问题如不得已向当事人收费、法律援助机构工作人员和律师消沉的积极性、不敢向群众宣传法律援助制度等，也可就此消弭。

　　但也有观察人士表示，即便是政府全额拨付款项，恐怕也仅能解燃眉之急的作用罢了。

　　据悉，2001年全国财政用于法律援助的拨款是5541万元，人均不到5分钱（英国2001年法律援助的政府财政拨款为17亿英镑）。而即便是法律援助工作走在全国前列的上海，2002年两级财政拨付给市、区法律援助机构的总额为近700万元人民币，而同年香港的法律援助拨款是7多亿港元，100多倍的悬殊。再考虑到中国的人口等一系列发展现实，缺口可想而知。

　　2001年获得世界银行小额赠款的南京大学法律援助中心负责人李斌认为，社会捐赠将是今后这类民间组织的资金来源重头，借鉴西方国家对于慈善用途的捐赠优惠立法相信将发挥相当作用。

　　北京大学妇女法律研究与服务中心郭建梅则告诉记者他们正在进行一个题为《维权法律援助机构案件选择标准与规范》的课题研究：“我国现阶段法律援助资源严重稀缺，为在现有的条件下获得最大的效益，运用法律经济学、制度经济学和公共选择等理论进行广角度分析，运用交叉学科研究的方法，对法律援助制度从经济学角度进行考察、统计、分析和理性估测，展示法律援助制度在中国当前形式下如何获得最大的社会效益和花费最少的社会成本也是必须进行的工作。”