目前，我国国有金融机构在进行一系列重大调整和改革时期，这将对进一步规范金融秩序，实行稳健的货币政策，参与入世后世界经济竞争注入了活力。但是在金融体制改革转轨时期，不可避免会产生一些新的矛盾和新的问题，突出反映在基层金融组织，一些行业和部门因管理体制尚未健全，监督机制存在弊端，若不加以规范化管理，势必制约经济发展和妨碍预防职务犯罪工作的开展。笔者就实际现状谈点认识，作以下探讨：

    一、目前基层金融管理现状

    近年来，国家对金融市场进行宏观调控的同时，相继出台了一些整顿金融秩序的法律法规和政策，对进一步加强金融监管的力度，促进经济健康、持续、稳定的发展，起到了积极有效的作用。特别是金融体制不断改革深化，通过新的调整重组和并合，加强了金融机构中间环节的监督和管理，改变了以住至上而下（中、省（市）、县）的三级管理体制。如一些经济欠发达地区，县级工商银行支行、建设银行支行等进行调整重组后，按区域划分，在市级下设置了二级双重管理体制。原县级分支机构，归并于片区行业部门管理，不再是独立行使管理职能的部门，仅属于一种业务关系而已。随着管理体制变更，县级金融金融部门在人事制度上也进行了重大调整，如大幅度裁员，将内设的监督等一些职能撤销，基层金融部门的主要精力摆在了经营业务上。由此，监督机制集中于市级二级金融管理部门，形成基层监督机制脱节和失衡的状态。这种情况，不利于依法经营，更不适应法制建设的需要和预防职务犯罪工作的开展，使腐败和职务犯罪有了滋生的条件。

    二、基层金融管理体制弊端的不利因素

    俗话说：“麻雀虽小，肝胆齐全”。原县级各金融部门是独立存在的一级机构，监督管理机制健全，上下实行对口管理，层层负责，各尽职守，监督形式广泛，纵横连通，协调有力。管理体制并合后，基层部分金融机构，在监督管理形式上发生了根本变化。

    一是监督机制失衡，不能充分发挥监督职能作用。原县级金融机构，根据各职能特点均有专门的科室，特别是纪检监察和监督职能被视为重点要害部门，作为重点把守，在机制设立和人员配备上给予充分保证，专职人员一般为3人以上。实行市级二级金融管理体制后，监督职能被弱化或撤销，统一归并由综合部门所代替，有的根本无监督职能，由部门负责人包揽一切，客观上，监督受到制约，不能充分发挥监督的效力和作用。则市级二级金融管理部门，虽在一定程度上加强了监督管理的力度，但涉及管辖面宽、营业网点多，加之受地域行政管辖权的限制，尤如“鞭长莫及”，其监督形式难以到位，监督体制存在“头重脚轻”的现象。于是监督机制被削弱，降低了监督的效能和作用，使有效地遏制腐败和职务犯罪，无疑增加了殊多不利因素。

    二是监督乏力，力度不足。金融部门一直是职务犯罪发生的重点领域，被视为“重灾区”，职务犯罪形成与经济部门和经济建设有着密切的联系。从实际而言，涉及金融部门职务犯罪多发生在基层。其主要原因是，制度不健全，监督乏力等。第一，在实行二级金融管理体制后，不利监督的因素增多。首先，缺乏足够的监督意识。由于基层金融机构一些部门，不再是单独存在的管理部门，只是一个业务部门或业务分支机构，即使有管理之职也只属一般代行。如今，市级二级金融管理体制的权力集中化，必然形成集权管理的权利垄断行为，即“管得过死，统而不活”，基层金融部门失去了应有的监督功能，这必然会产生重业务、轻管理；重经营、轻监督的思想，使监督的思想，使监督的意识大为降低。第二，人员配备失调，监督机制得不到保障。管理体制归并后，基层金融部门大幅度缩偏裁员，并将各职能部门并合，仅保留了一至二名具体负责行政事务的管理人员，而原经营范围仍未改变，涉及面广，工作量大、任务重，一人兼多职多责的现象十分突出。如有的行业，既是负责全面工作的责任人，又是从事业务工作的职员，还是单位的驾驶员，不得不将主要精力摆在业务上，无力顾及其他方面的工作，只好疲于奔波，尽可能的做好工作，监督难以达到应有的效果和力度。第三，监督形式减弱。随着金融管理体制改变，原基层金融部门由直接的监督方式，转为间接的监督形式，事前监督和事后稽核的制度，由经常性检查督促，变为上级管理部门定期性或周期性监督。使之，一些本能及时发现和纠正的问题，因监督环节的制约，而不能得到有效的落实，不利于各方面的工作开展。第四，责任不明。职务犯罪是由多方面因素构成，不能简单地认为只是经济犯罪。在渎职案件中有疏于管理的各种渎职行为，如滥用职权、玩忽职守、以权谋私等。而基层金融部门在开展具体业务中，除要防止职员在经营中利用职权贪污、挪用、受贿等案件发生，也要预防因不尽职责发生的渎职行为。由于市级二级金融管理与基层部门监督环节脱节，一旦出现问题，责任不明。第五，协调失衡。基层金融部门在经济和社会关系中，不可避免地会遇到各种问题和矛盾，要及时化解矛盾，处理好各方面的关系，则只能由市级二级金融管理部门决定，基层不能擅自作主。如有的行业在日常工作中，小到一瓶墨水、纸张的购置，必须事先请示上级部门的批准同意，如此情况，很难发挥基层的积极性，容易出现工作推诿，或矛盾上交，不能形成统一协调的监督机制，预防职务犯罪的整体效应不能充分体现。

    三是行政管理与法律监督相持对立。市级二级金融管理体制，在各地行政管辖权和法律关系上相互矛盾，就其业务管辖范围，被归并后的县级金融机构，虽隶属于市级二级金融管理部门，但因地方行政管辖权属于平级关系，不仅涉及与地方相关的一些行政事务不易协调统一，而且不利于当地经济的发展。如市级二级分行、支行是按片区管辖范围进行管理，各片区分行、支行与县级地方行政关系是相同的，其监督体制难以形成整体优势，容易出现各行其是，相互扯皮，监督措施难以落实。被归并的金融机构与当地经济利益也出现了一些新的矛盾，如税收上缴等问题，制衡当地经济发展，疏远了与当地政府的关系。然而，在法律监督管辖方面也存在着矛盾，根据法律规定属地管辖原则，对归并后的金融部门监督，在一些决策和监督措施上，监督部门只能通过市级二级金融管理部门来实现，监督环节变为复杂化，不易形成快捷、高效的监督体系，法律监督和预防职务犯罪的功效减弱，不适应预防职务犯罪工作的发展。

    四是业务面拓宽，监督机制迟后。在金融体制改革的同时，基层部分金融部门的业务范围不断增大，发展势态迅猛，呈现出另一种相对局面。为了适应经济发展和拓宽业务的需要，有的部门不断增设业务网点，大量充实一些临时雇用职员，将经营权委托他人，未能形成完整的监督机制，管理形式粗放不配套，监管力度迟后等。如在实际中，监督方式单一，一般实行报帐制，采用事后监督制，缺乏预见性和规范性的监督措施，存在“头痛医头，脚痛医脚”的简单做法，不利于业务发展和监督机制形成，预防职务犯罪和各种案件发生存在隐患。

    三、完善监管措施和预防职务犯罪途径

    1、强化监管力度，完善预防机制。基层金融部门是预防职务犯罪的基础，“前沿阵地”，只能加强，不能削弱。而预防职务犯罪的根本措施，其在于建立和完善各种监督预防机制，实行科学地、规范化的管理模式。全衡之下，金融体制改革应充分考虑基层的实际情况，从基层的实际出发，不能顾此失彼，应加强基层监管力度，保留和设置监督职能，不可取而代之，因此而削弱或降低监督效应。即使精减机构，也应保留专职监督人员，使监督不流于形式，逐步规范、持续发展。监督人员要与其他业务工作脱钩，实行“定岗、定位、定职责”的三定监督预防机制，形成上下贯通，左右协调，整体合力的预防格局，不断推进预防措施的落实，使其监督管理和预防职务犯罪更具有实效性。

    2、实行权力分解，加强预防功能。首先，要端正经营思想，牢固树立监督理念，提高依法经营的意识，进一步明确对监督和预防的重要性，必要性认识，纠正和克服重业务轻监督、轻预防的思想，要将监督和预防摆在与业务同等重要的位置。同时，要在党委领导下积极发挥监督职能作用和开展预防工作，充分依靠党委的力量、监督职能部门的力量、社会的力量，形成强有力的监督预防氛围，以促进金融部门经济发展。要疏通各方面监督渠道，重视和发挥基层监督预防主渠道的功能和作用，市级二级金融管理部门，应在有利于监督管理的情况下，根据各地区、各行业的特点，将一般监督职能下放到基层部门，或交由地方协助监管，实行分责放权，建立统一协调的长效监督预防机制，以达到权力制衡，形成程序规范、责任明确、监督有力、预防有效的运作机制，防止权力集中，避免不便监督、不利于监督的情形，使预防职务犯罪构成全方位、多层次的预防体系，发挥其应有的整体效应和作用。

    3、完善立法体系，夯实预防基础。江泽民同志指出：“要将预防腐败现象寓于各项重要政策和措施之中，制定经济、社会、文化发展的政策，出台重大的改革措施，制定法律、法规和规章，都要把反腐倡廉作为有机组成部分考虑进去，做到存利去弊、完善决策、未雨绸缪，预防在先。”当前金融体制改革，应着重完善基层金融部门监管措施，从立法上进行补充和完善。一是加快《国有企业、事业单位职员条例》等管理机制的基本法律法规的修改、制定办法，进一步规范公职人员的行为规则和监督管理措施；二是进一步明确金融部门的行政管辖范围，从立法体系上和行政管理措施方面进行必要的调整，并加以固定和完善，使市级二级金融体制与地方行政监督管理部门有机结合，相互统一；三是加快《反贪污贿赂法》、《监督法》的立法制定和法律法规的对策研究，有效解决法律监督环节因管辖范围不清等问题；四是加强对部门行业法规中预防职务犯罪制度的创新，使权力的运作程序，运行监督更为明确和具体，以便于操作，便于监督，形成完整的预防法律体系，为积极开展预防工作，密补监督脱节，变被动为主动，依法经营，有法可依，提供坚实的法律基础，从而达到监督有力，预防有效的目的。

    4、加强部门合作，形成总体预防格局。就实践而言，检察机关是预防职务犯罪的专门机关，具有长期积累的反贪经验和查办渎职犯罪的经验，对各类职务犯罪发案特点和规律较为熟悉，在查办案件中易于发现发案单位在体制、机制、制度以及管理上的漏洞和缺陷，能够提出具有实际意义的建议和措施，金融部门应与配合，以积极的方式加以落实。至此，金融部门要加强与检察机关的合作，做到联系紧密，相互理解，互相支持，不能因管理体制的限制，失去监督的职责。专门机关要与金融部门通过建立联系制度，积极协调管理部门，形成预防共识，建立上下一致，齐抓共管的监督机制和预防机制。努力实现从防患已然到防患未然的根本转变，使职务犯罪从源头上、治本上得到有效地遏制。

    5、加强思想教育，提高法制观念。预防职务犯罪“教育是基础，法制是保障，监督是关键”。针对目前基层金融部门的特点，新老职员更新交替后，普遍年龄结构趋于年青化，况且职业关系特点，一般都与现金、实物结触，均负有一定职责，掌握着一定的职权。在社会大环境中，年青职员思想波复大，处于相对不稳定状态，易于受社会不良环境的影响。因此，加强队伍的思想教育、素质建设，是有效预防职务犯罪的基础。要将对金融职工的思想道德、法制教育作为重点，采取各种有效的教育形式，不断提高自控能力和法制观念，自觉遵守法律法规，逐步构筑起“三不”和 “三防”的思想基础和预防措施 “不愿以违法去犯罪，不敢以违法去冒险，不能以牺牲个人和家庭、集体利益作代价”及牢固树立“思想道德防线、制度防线、法制防线”，使预防职务犯罪形成共鸣，全面推进预防职务犯罪的社会化、法制进程。

 吉先洁 王文华