「摘要」本文在简要概述了财政监督和财政监督法这两个核心概念的基础上，围绕这两个概念，具体分析了我国财政监督现状中的问题，与此同时初步涉及了产生这些问题的原因，并针对每一个问题提出了一定的解决办法，重点谈及提高财政监督质量的方法。虽然这些办法较为粗浅，但笔者希望通过这一过程加深对我国财政监督和财政监督法制的理解。

    「关键词」财政监督 财政监督法

    （一） 财政监督概述

    广义的财政监督，是指国家在财政资金的筹集、分配和使用过程中，通过审核、检查、制裁等形式，依法对国民经济活动和各项业务实行的检查和督促。狭义的财政监督，有两种观点，一种观点认为它是指财政机关在财政管理过程中，依法对行政机关、企事业单位及其他组织执行财税法律法规和政策的情况以及对涉及财政收支、会计资料和国有资本金管理等事项，依法进行的监督检查活动。另一种观点认为，它是指具有财政监督权的主体，对国家财政收支活动所实施的检查与监督行为。这种意义上的财政监督也称为监督财政或者财政执法监督。

    财政监督的主体是具有财政监督权的主体。在我国，包括各级权力机关、各级人民政府、各级财政机关、各级审计机关、各级专门监督机关、各政党和各社会监督主体。

    财政监督的客体是财政主体的财政活动。财政活动主要包括财政收支活动和财政管理活动。

    财政监督的根据是财政法律规范。它包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章中有关调整财政关系的法律规范。[1]

    （二） 财政监督法概述

    财政监督法是调整财政监督主体在对财政主体的财政活动进行监督的过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。[2]

    财政监督法遵守以下的基本原则：

    一、依法监督原则 财政监督必须是由具有法定监督权的主体、根据法定权限、依照法定程序予以监督。

    二、效率原则 财政监督要确保财政活动本身的效率，不能因财政监督而影响了财政活动本身的效率；财政监督本身要以最少的人力、物力和财力的投入获得最佳的监督效果。

    三、公正原则 财政监督必须实事求是，要平等地对待被监督对象，兼顾各方利益，监督活动计划、监督过程及其所依据的事实材料和法律法规都要向被监督单位和社会大众公开，增加其透明度。

    四、分工协作原则 各财政监督主体要按照法定权限予以科学分工，在监督过程中要密切配合、互相协作，从而保证财政监督能够顺利和高效的运转。[3]

    （三） 中国财政监督法的问题与完善

    财税监督、审计监督和社会监督等共同构成了社会主义市场经济条件下的经济监督体系。但以目前的情况来看，监督主体之间存在着职责交叉、监督内容重叠、监督对象基本一致等问题，容易造成多头检查，重复检查，在一定程度上加重了监督对象的负担。我们国家取消财税大检查的一个出发点就是要减少重复检查，减轻监督对象的负担。但是由于现行的《预算法》、《审计法》、《税收征管法》等法律法规赋予财政、审计、税务等部门监管方面的职能本身就存在着交叉重叠的地方，即使取消财税大检查，这些部门在履行正常职能时仍会不可避免地出现重复检查的问题。

    由此，我们需要做的是：1. 从立法层面上清晰界定各部门之间的监督职能；2. 在部门交叉暂时不能从法律上划清界线以前，部门监督应自觉地有取有舍，有所侧重。如税收方面的情况，税务机关检查过了，那么财政部门就可以不再检查；3. 部门之间应当协调配合，加强信息沟通，实施这样一条原则，一家检查，多家认可；4. 建立各个部门内部上下级之间的协调、信息交流和工作联系制度，按统一部署安排检查工作。

    除了要加强对财政体系外的监督外，我们还需要进一步强化财政内部的依法监督。

    首先加强对预算收支的全方面监督。改革支出管理方式，大力推行政府采购，实践证明政府采购增强了财政支出的透明度、规范性，提高资金的使用效益。严格规范行政执法部门越权减免税的情形。实行专项资金拨付和使用的责任制。

    其次强化对财政性资金分配的依法监督。我国当前游离于财政管理与监督之外的资金、罚款还很多，社会保障基金长期脱离行政管理，无法保证专款专用，要改变分配秩序较乱的状况，进一步树立财政再分配领域的集中性和权威性，重点要对各种行政事业性收费、政府性基金进行一次较为彻底的清理整顿，该纳入预算的纳入预算，该上缴财政专户的上缴财政专户。

    再次，建立健全内部监督约束机制。通过制定规范性法律文件的形式，把整顿的成果巩固下来，防止死灰复燃。

    从上面两个方面中我们可以看到，我国在财政监督方面最大的问题是制度问题，是财政监督立法落后的问题。比如我们现在在处罚问题上仍执行1987年6月16日国务院颁布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》，其中许多条款已经不能与当前经济发展的需要相适应，财政监督主体履行职能的困难自然就会增大，这表现在：1. 由于没有法制保障，执法权力大大削弱，抗拒检查，不接受检查处理决定的问题比较严重，尤其是非国有经济抗拒财政部门依法实施的监督工作的情况更为严重；2. 由于没有法制保障，财政监督部门排干扰能力减弱，关系网、人情网致使许多问题得不到正确处理，更进一步的还会出现腐败违法现象；3. 由于没有法制保障，财政监督部门的处罚力度减弱，特别是对严重违法单位的处理上，没有诸如税务部门的税收保全、强制扣缴等强制措施。

    我们绝大部分的财政管理和监督活动还是通过通知一类的文件来进行，地方性财政法规质量不高，缺乏统一性，许多部门从自身利益出发，在代表政府拟定地方性经济法规时，随意夹带设立基金，提高开支标准，确立增支比例，给予税收减免等肢解财政监督职能的规定。制定高位阶的法律和行政法规是解决这一问题的一种可行的方法。尽快出台一部统一完备的《财政管理法》，全面系统的规定财政监督的机构设置、相互协作、责任、监督方法、当事人的权利义务、违反财政法律法规的法律责任以及财政监督与其他监督的关系等内容。

    但是提高法律规范的位阶并不是要轻视基层的财政监督，恰恰相反，我国数以千计的县级政府在财政监督中承担着巨大的责任。

    下面我就如何提高财政监督质量，谈谈我的想法。

    落实《预算法》，加大对本级财政收入的监督检查力度。《预算法》是规范财政预算管理程序，明确预算管理权限，加强财政宏观调控管理，明确财政收入行为的根本大法，是财政法律体系的重要组成部分。全面贯彻落实《预算法》，既是整顿和规范市场经济秩序，加强财政监督管理、规范财政收支行为的需要，也是提高财政监督检查质量的重要法律武器。在具体实施过程中一要看有无应征不征、越权减免等违纪问题；二要对预算收入征收部门上缴预算收入情况进行监督检查，看是否及时足额入库。

    落实《会计法》，加大会计工作秩序的规范和整顿力度。财政部门作为管理会计和会计业务的主管部门，全面贯彻《会计法》既是增强财政职能的需要，是财政部门代表国家行使会计管理职能的重要法律武器，也是规范和整顿会计管理工作秩序的重要手段。必须重点以落实“收支两条线”、“财务集中核算”为突破口，加大对国家机关、行政事业单位“小金库”的监督检查力度；加强对财政专项资金的监督力度，确保财政资金专款专用；建立会计信息质量抽查公告制度，重点对国家机关、行政事业单位和各类企业的会计信息质量进行定期抽查，并向社会公告。

    落实《政府采购法》，加大财政支出管理力度。推进政府采购制度，是建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架体系中的一项重要内容，是财政支出管理改革的一个重要环节，也是从源头上防治腐败的一个治本之策。《政府采购法》的颁布实施，对于规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，促进廉政建设具有十分重要的意义。财政监督部门要在准确理解和掌握政府采购法的各项规定的基础上，采取有效措施强化财政支出的监督管理，提高财政支出的透明度和支出质量。一是要加大年度政府采购预算的监督力度。财政监督部门要积极参与制定年度政府采购预算计划，准确核定政府采购项目计划的合理性和合法性，确保政府采购预算计划科学合理。二是要加大政府采购预算执行的监督力度。在政府采购预算计划执行过程中，对政府采购预算的执行情况进行监督，重点是监督各部门、单位是否严格按照预算计划按要求进行采购，有无超计划、超预算和无计划、无预算，擅自扩大支出规模和不按政府采购目录规定的范围进行政府采购的现象，杜绝不合理的额外支出。三是要加大政府采购效益的监督力度。重点监督各部门、单位在执行经批准的年度政府采购预算计划时，或在实行政府采购过程中，是否存在采购过程不透明，采购程序不到位，采购质量不高、服务质量不高和浪费采购资金的现象，通过监督有效提高政府采购质量，确保财政支出的合理高效。

    中国的法制建设正是如火如荼，财政法律的制定正越来越受到立法机关的重视，而被逐步提上议事日程，相信在不久的将来我们的财政法制一定能上一个新的台阶，变得更加科学合理。在此基础上，逐渐提高执法人员和行政相对人员的素质，我们的财政法律事业一定会有美好的前景！

    「注释」

    [1]参见刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2004年版，P284-285

    [2]参见刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2004年版，P285

    [3]参见刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2004年版，P288-289

    「出处」

    刘剑文 主编 《财税法学》 高等教育出版社，2004年2月第一版

    刘剑文 主编 《财税法论丛》 法律出版社

    张昭立 主编 《财政法制从论》 经济科学出版社，2000年4月

    项怀诚 主编 《中国财政体制改革》 中国财政经济出版社，1994年3月

    柳思佳