「摘要」我国财政体制改革取得了巨大进展，完善财政转移支付制度是正确解决中央财政与地方对政、各级财政之间相互利益关系的有效措施。该文通过分析我国现行转移支付制度存在的主要问题，对完善我国对政转移支付制度提出了若干对策和建议。

    「关键词」转移支付；制度；建议「正文」

    政府转移支付制度是指除政府购买之外的不以取得商品和劳务作为补偿的财政支出，是一个国家中央政府与地方政府在既定的职责和支出责任以及税收划分框架下的财政资金的相互无偿转移，包括自上而下的纵向转移，即上级政府对下级政府的各项补助；地区之间的横向转移，即富裕地区对贫困地区的直接补助。财政转移支付既能使中央政府向地方政府转移预算资金，又能使其达到对公共财政体制的控制。随着分税制财政体制实施以来，中央及其各级政府都建立了过渡期财政转移支付办法。从过渡期转移支付办法运行以来的效果看，其基本目标虽然还没有完全达到，但在缓解地方财政困难，规范财政补助等方面起到了积极作用。但是，当前我国的财政体制仍然存在一些缺陷，主要表现在：财政权在政府部门间过于分散的状况还没完全解决；各级政权机构之间财政支出责任划分不清的现象依然存在；财政收入在各级政权之间的纵向配置尚需调整；政府之间转移支付制度的不规范、不科学、透明度低；全国财政体制缺乏整体规范性和具有法律保障的稳定性。这些问题的存在，严重影响财政对我国宏观经济调控能力的发挥。因此，进行进一步的改革势在必行。

    一、我国现行转移支付制度存在的主要问题

    （一） 转移支付规模小

    从一定意义上讲，转移支付规模基本上决定了政府财政职能发挥的程度。我国的转移支付规模一直不大。1996 年，用于公式化补助的转移支付为20亿元，占当年GDP的比重9%；1997年，用于转移支付的资金总量为2795. 21 亿元，占GDP的比重不到25 %。而法国、加拿大、澳大利亚等国的转移支付规模占GDP 和财政收入的比重很高。其中，日本转移支付规模约占财政收入的1/3，在平衡地区间财力差异方面发挥的作用很大。我国作为一个经济发展和财力状况极不平衡的国家，迫切要求财政转移支付在平衡地区财力、促进区域经济协调发展方面发挥更大的作用。由于转移支付规模较小，国家财政在协调区域经济发展和平衡地区财力过程中的作用受到了严重制约，妨碍了经济宏观调控目标的实现。

    （二） 转移支付模式形式不合理

    1. 转移支付模式不科学

    政府转移支付模式主要有三类：纵向模式、横向模式、纵横交错模式。纵向模式是指中央政府宏观调控目标和各地区情况，将财政收入在各地区间有机分配，以实现地区间财力的相对均衡。横向模式中央政府通过立法规范地方政府间财政资金转移的一种模式。纵横交错模式是指由中央统一立法，规范地方政府间的横向转移支付，同时中央政府也直接地实行纵向转移支付。从实践来看，横向模式不利于中央宏观调控，采用这种模式的国家较少。纵向模式是我国和世界上多数国家采用的模式。但这种模式存在许多缺点：一是在这种模式下，中央对地方补助设计的因素错综复杂，计算数据庞杂，加上多数国家都存在统计数据不完备的问题，导致计算不准确；二是这种转移支付模式完全依靠中央或上级政府完成数额巨大的财政转移支出，财政压力很大；三是由于中央财力过于集中，补助程序透明度差、随意性大，缺乏有效监督，转移支付效益低下。解决这一问题的思路是引进横向模式，实行以纵向为主、纵横交错的转移支付模式。这既有利于发挥地方政府间资金转移快捷、高效的优点，也有利于通过纵向转移支付体现中央宏观调控政策意图。

    2. 转移支付形式不规范

    我国现行财政转移支付形式有：（1）一般性补助，包括体制补助与上解；（2）中央财政对地方财政的税收返还； （3）中央财政与地方财政的年终结算补助与上解。（4）中央财政对地方财政的专项拨款。其中，前三种形式属于无条件财政转移支付，专项拨款属于有条件财政转移支付。我国目前采用的主要是税收返还形式。这种形式对弥补地方一般性财力不足，实现纵向财力平衡发挥了重要作用。但也存在一些问题：一是政策导向性不强，不能明确体现经济政策和产业政策，不利于实施宏观调控；二是缺乏促进地方政府供应公共物品和劳务的激励机制，不利于充分调动和发挥地方政府在平衡地区间财力过程中的积极性和能力，不利于减轻中央政府的财政压力；三是无条件转移支付形式程序繁琐，随意性大，透明度低，不利于节省支出和提高财政资金使用效率。

    （三） 转移支付体系不健全

    省及省以下转移支付制度是我国转移支付制度体系的重要组成部分，在平衡各省内地区间经济发展水平及财力方面发挥着重要作用。但长期以内，我们只重视中央对地方的财政转移支付，忽略了省及省以下财政转移支出。作为平衡财力差距的省对地市的转移支付没能发挥应有的作用。目前，虽然有些省市已经认识到了这一问题，但由于缺乏总体规划，政策措施的效果并不理想。因此，转移支付体系特别是地方均等化转移支付体系亟待健全。

    二、完善转移支付制度的思路

    （一） 科学划分各级政府事权、明确转移支付目标

    1.合理划分各级政府事权

    科学界定中央与地方政府的财权与事权，是建立规范的政府转移支付制度的前提。我国目前对财权的划分比较明确，但对事权并没有清晰的界定。应根据建立和完善社会主义市场经济体制的目标和要求，加快政府机构改革，转换政府职能，改变传统计划经济体制下政府包揽一切事务的做法，将主要职能放到提供公共服务上来。同时，根据各级政府所承担的公共事务的范围，合理界定和分配其财权、财力以及提供和接受转移支付补助金的数量界限。即各级政府必须有明确的收支责任和收支权益，以保证政府所提供的公共服务的水平。

    2.明确转移支付目标

    一般而言，政府转移支付的目标有两个：一是调剂地区间财政收入水平差异， 以促进公平；二是提高地方政府提供公共产品和服务的能力，以保证效率。我国地区间经济发展水平差异显著，需要中央政府对经济发展进行有力的调控。因此，我国转移支付目标有三：一是弥补地方财政经常性收支缺口，确保公共服务的最低标准；二是缓解横向非均衡，实现中央政府的财政再分配功能；三是体现国家的政策导向，实现经济稳定、协调发展。

    （二） 调整转移支付模式、完善转移支付形式

    1.调整转移支付模式

    根据国际经验，纵向转移支付模式比较简便、易行，完全以上级政府为主导， 强制色彩较浓。纵横交错模式操作比较复杂，但透明度高，增加了地方政府间的联系，民主色彩较浓。在纵横交错模式中，横向的转移支付主要用于解决经济落后地区公共开支不足问题，纵向转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标。我国实行分税制改革后，中央财政收入占总收入的比例明显上升，但仍不占优势。在这种条件下，要缩小地区间公共服务水平的差异，就应采取纵横交错的转移支付模式。即在保留现有的税收返还的基础上，增加横向转移支付。以此充分发挥地方政府在平衡地区间财力中的积极作用，也有利于减轻中央财政的压力，提高转移支付效率。

    2.完善转移支付形式

    随着我国分税制改革的不断深入，中央财政增量逐渐提高，税收返还在转移支付中的比重不断降低，应逐步完善转移支付形式。一是用一般性转移支付弥补财政缺口，一般补助是提高地方政府可用资金额度的主要方法，其分配力度应与各地的支出需求成正比，与各地的税收能力成反比。二是用有条件的纵向转移支付缓解横向财力非均衡，通过中央财政投入，保证地方政府提供最低公共服务水平，满足各地区最低公共服务水平的需要，实现地区间公共服务水平的横向公平。三是用有条件的配套、非配套转移支付明确政府的政策导向，同时用于办理中央承担的或中央委托地方承担的事务。一般来说，此类转移支付对于不同项目和地区，其支付比例应是不同的。支付比例的高低应与支付项目的重要程度成正比，而与支付地区的富裕程度成反比。

    （三） 加强转移支付管理，健全转移支付体系

    1.加强转移支付的管理

    政府间转移支付制度要真正成为一种规范性的制度，必须实行法制化管理。一是加强转移支付的立法工作，转移支付的数额确定、转移支付的形式、转移支付的方式、转移支付的监管等，都应当以法律形式确定下来。可由全国人大制定相关的法律， 通过法律形式增加其透明度，保证其实施的严肃性，并对转移支付的全过程进行有效的监督，坚持依法办事，克服随意性，避免各种疏漏。二是要建立一个有效的转移支付机构管理体系，在机构设置和责任分配方面建立有效的制衡机制，实现转移支付管理工作的科学化、规范化、合理化。

    2.健全转移支付体系

    目前，我国省及省以及转移支付制度还很不完善，部分地区存在中央财政和省级财政转移支付职能范围重叠交叉的情况，造成职能和责任不明确，大大削弱了财政转移支付的效率，影响了国家财政宏观调控目标的实现。应以中央对省区的均等化为基础，结合各省实际情况，采用因素法确定省对地市的转移支付规模，以平衡各省内地区间经济差距及财政支出水平。同时，地市对各县区也应进一步规范转移支付模式，从而形成完善的财政转移支付体系。

    「参考资料」

    1.侯本旗。 当代国际直接投资与中国外资策略[M] . 中国财政经济出版社，1999

    2.陈飞翔。 开放利益论——中国对外开放的经济利益分析[M] . 复旦大学出版社，1999

    3.杨先明。 发展阶段与国际直接投资[M] . 商务印书馆，2000

    4.马洪，汪梦奎。 2000 版中国发展研究：国务院发展研究中心研究报告选[M] . 中国发展出版社，2000

    5.高奎明、艳红。 适应公共财政体制的政府间转移支付制度的分析与设计[J ] . 理论与改革，2001 ，2

    6.李传峰。 我国转移支付制度存在的问题及完善对策[J ] . 辽宁财专学报，2002 ，4

    7.许建国， 李波。 中西部经济发展中的财政转移支付制度构建问题[J ] . 财贸经济，2003， （02）

    8.刘溶沧， 焦国华。 地区间财政能力差异与转移支付制度创新[J ] . 财贸经济， 2003， （06）

    9.徐春梅。 关于现阶段完善转移支付制度的政策建议[J ] . 财政与税务， 2004 ， （03）

    10.王雍君， 李民吉。 中国的政府间转移： 目标、制度和实施机制[J ] . 财政与税务， 2004 ， （6）

 李亦中