党的十六大报告中指出：“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。”这无疑对包括检察机关在内的司法机关提出了更新、更高的标准和要求。检察机关作为国家的法律监督机关，承载着打击犯罪和保护人民的历史使命，是保证实现全面建设小康社会目标的重要法律屏障。因此，如何紧密结合检察工作实际，全面贯彻党的十六大精神，是检察机关在我国进入全面建设小康社会历史时期所面对的刻不容缓的核心命题。从近年腐败现象和职务犯罪滋长蔓延的势头看，加强法律监督的必要性和重要性已是不言而喻的。十六大报告中要求：要 “适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，……到2010年形成中国特色社会主义法律体系”；要“完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益”；从建立法治国家的长远目标看，法律监督无疑是一个必须加强的法制建设的重要组成部分。为此，最高检察院提出要 “加强法律监督，维护公平正义”，各级检察机关作为国家法律监督职能的实施者，当前面临的一个不容回避的课题就是：怎样才能在新形势下完善法律监督职能作用？结合我们检察工作实际，笔者认为，关键是要注意以下几点：

    一、准确定位：法律监督权正确行使的前提

    在立法、执法和监督活动中，检察机关开展法律监督活动，人大也开展法律监督活动；检察机关开展司法活动，公安、安全机关和法院也开展司法活动；检察机关履行监督职责，党委、党纪、行政监察、政协、新闻媒体等也履行监督职责，因此，在监督主体众多、监督范围广泛、监督依据繁多、监督活动复杂的情况下，检察机关要完善法律监督职能作用，首先就必须明确检察机关的法律监督在监督体系中的定位。因为没有定位就没有地位，而没有地位就谈不上监督。

    1、检察机关的法律监督是法律监督体系的重要组成部分。

    当前严格意义上的法律监督就是人大的法律监督和检察机关的法律监督，它们构成法律监督体系。人大作为权力机关对政府的执法和准立法活动进行监督，既对行政机关和司法机关适用权力机关所颁布的法律进行监督，又对司法机关具有法律效力的司法解释或判例进行监督，还对宪法贯彻执行情况进行监督，有权对一切与宪法相抵触的法律、法规和规章予以撤销等，并通过行使立法权、选举权、罢免权、审议权、质询权、弹劾权、检查权等来实现法律监督效力。检察机关的法津监督是在人大监督下的专门法律监督，主要是通过司法手段和司法强制力来监督国家工作人员和全体公民严格执行国家法律，维护国家法律的统一正确实施，行使的主要是侦查权、逮捕权、起诉权、拘留权等。可见人大的法律监督带有立法权延伸的性质，检察机关的法律监督则带有司法权延伸的性质，二者相辅相成，既不能等同，也不能相互割裂。

    2、检察机关的法律监督在司法活动中是专司司法监督。

    司法活动从广义上看应该包括司法活动和司法监督两个层面内容。司法监督权则是一种司法上的法律监督权的行使，它渊源于宪法和法律，是司法权的延伸和发展。我国宪法第129条和人民检察院组织法第1条的规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这表明，检察机关的职责就是进行法律监督。在司法活动中是专门行使司法监督权，凡是依法开展的诉讼活动都应列入检察机关司法监督的范围。

    3、检察机关的法律监督是综合监督体系的重要组成部分。

    由于党纪、政纪、法律、法规和国家职能机构的多样性，这决定监督机制和方式也必然是多种多样的。在这一综合监督体系中各种监督方式虽然监督功能、效力存在部分相似和相互交*的情况，但从根本上说是有严格区别和分工的，各有侧重，不能互相替代，党的监督、权力监督、行政监督、司法监督相互不能混同。从监督效力上看，党的监督具有政治上的领导和指导性，权力监督具有政权运作上的全局性和最终决定性，行政监督则具有行政行为的日常监督性，司法监督具有法律强制性。可见在这一综合监督体系中，检察机关不能履行党的监督、权力监督和行政监督的职责，而只能履行司法监督职责，通过履行司法监督职权对国家工作人员和一般公民的犯罪活动及司法活动的合法性进行监督，以促进法律监督目标的实现，以维护国家法律的统一正确实施。

    二、更新观念：法律监督权正确行使的保证

    近年来检察机关通过开展查办各类职务犯罪的大要案等工作，对打击犯罪和维护社会、政治、经济秩序等发挥了积极的作用。但从总体来看，打击的职能作用发挥的比较充分，而除打击之外的其它各项法律监督职能作用却发挥得不够，法律监督还存在明显的不足。当前存在的制约因素和问题主要有：一是社会观念跟不上民主与法制发展的潮流，而习惯和热衷于讲法外之言、用法外之权、办法外之事、行法外之情，以至有的公民视法律监督为“找麻烦”、“挑毛病”，有的领导干部视法律监督为“以监督者自居”、“跟领导过不去”等，不能从法制建设整体上正确认识法律监督是法制建设的必要分工和必不可少的监督职能。二是检察干警中的工作观念也还存在一些滞后现象。如有的不能完整理解法律监督的内涵和外延，或重视打击而轻视其它职能，或重视保护公有制而忽视保护其它所有制，或重视实体法而忽视程序法等。三是法律监督的范围还不够全面。目前抓的较多的是职务犯罪及一般刑事犯罪和刑事诉讼活动的监督，而对民事（经济）诉讼和行政诉讼则远远监督不够。四是法律监督中具有法律强制力的法律监督手段不够。除决定逮捕权、决定起诉权、职务犯罪侦查权外，其它基本属于建议权。没有充分强制力的保障，在一些方面（如纠正违法）难以取得监督实效。有鉴于此，检察机关确立正确、全面、进步的法律监督观念十分必要也十分重要。实践和形势要求，检察机关必须更新观念，确立打击犯罪、维护司法公正和促进社会全面发展进步的观念，这样才有利于法制功能和法律监督功能的全面发挥。一是系统评价犯罪的观念，即评价行为是否构成犯罪，不仅要用社会危害性和犯罪构成要件的标准，还要用是否有利于发展生产力、提高综合国力和人民生活水平的标准，三者要密切联系起来。二是公平的执法观念，即面对市场经济多元化的市场主体，不仅要保护公有制经济形式的主客体，而且要保护私有经济、外资经济、股份经济的主客体，使外商享受国民待遇，使各种市场主体在市场竞争和法律面前人人平等。三是打击、保护、服务、预防一齐抓的观念，即在市场经济条件下法律监督仍然要把打击经济犯罪和打击刑事犯罪放在首要地位，这是法制作为专政工具的主要职能之一，决不能削弱。打击有力了，各种危害经济、治安的犯罪肃清了，这也是对市场经济最好的保护和最有效最直接的服务。另外，为了保持市场经济的活力和繁荣，保证各项具体经济活动的连贯性，调动大多数人的积极性，化消极因素为积极因素，应特别重视犯罪的预防工作。四是以综合效应为最终目标的办案观念，即在办理具体案件过程中既要遵循宪法、法律的现定，又要考虑政策要求和市场经济发展过程中的各种具体情况，不单纯追求办案的法律单项效果，而应力争法律效果、经济效果、法制宣传效果相统一的综合效应。五是全面履行法律监督的观念，即随着市场经济体制的逐步建立和依法治国工程的推进，各种法律、法规将成为调节社会生活的主要手段，法律监督必须保证各种法律、法规的全面贯彻执行，不仅要开展刑事监督工作，还要开展民事监督、经济监督和行政监督工作。六是强化诉讼监督与被监督的观念，如在刑事诉讼中，一方面要按照刑诉法关于检察机关对刑事诉讼实行法律监督，保障诉讼参与人诉讼权利，公、检、法机关办案相互制约，律师提前介人侦查、起诉阶段提供法律帮助等规定，强化对公安机关的侦查活动、人民法院的审判活动和执行活动进行监督的职责观念，真正结合办案和通过办案来加强法律监督；另一方面，检察机关也要增强被监督的观念，在行使法律监督职权的诉讼过程中，既要虚心接受公安机关、人民法院和诉讼参与人的监督制约，也要主动接受社会的监督，除法律规定要求保密的以外，应尽可能把自己的执法活动置于社会公众的监督之下，打破司法神秘主义，提高法律监督透明度。

    三、明确重点和目标：法律监督权正确行使的关键

    作为司法机关，人民检察院通过行使司法监督权并通过司法监督来发挥法律监督职能作用。检察机关的法律监督主要是三大块：一是以司法活动为脉络的旨在维护司法公正的纵向的司法监督；二是以监督制约行政权等公权为主的特殊主体；公职人员（国家工作人员）犯罪的监督；三是监督公民守法为主的一般主体刑事犯罪的监督，以此来确保国家法律的统一正确实施。

    这实际上就是检察机关法律监督的重点和目标。具体可以分解成这样几个监督重点和监督过程：

    一是通过查办职务犯罪履行法律监督职责。职务犯罪是国家工作人员利用职权或职务之便实施的犯罪。作为公权行使者的国家工作人员利用公权实施职务犯罪，那既是对公权的巨大腐蚀，也是对国家法制的巨大破坏，因此只有对这些职务犯罪进行严惩，才能维护公权的依法行使，维护国家的法制尊严。可见这种惩治职务犯罪的刑事诉讼活动，不仅带有打击的性质，而且带有督促执法的性质，更带有司法权维护、监督公权的性质，这决定它已经不仅是一种纯粹意义上的司法诉讼活动，而且还是一种法律监督活动，属于法律监督的范畴。从司法实践和当前的形势看，加强对各类职务犯罪的查处、多办大要案意义重大，既利于反腐败，也利于带动和促进其它各项法律监督工作的开展。因此可以说是当前法律监督工作中的重中之重。

    二是通过参与严惩刑事犯罪，履行法律监督职责。刑事犯罪行为具有犯罪行为性质的极端性、危害的极端性、法律后果的极端性，事关重大，只有将打击刑事犯罪的司法活动纳入检察机关的法律监督范围，才能确保严惩犯罪，维护社会稳定。因此刑诉法规定审查批准逮捕犯罪分子，对公诉案件进行审查起诉，是检察机关法律监督的一项重要职责，检察机关必须通过参与严惩刑事犯罪分子，履行法律监督职责。当前刑事犯罪发案率较高，给社会秩序和人民生命财产造成严重危害，使社会缺少安全感。检察机关只有做到快立、快侦、快捕、快诉、无遗漏、严执行，与公安机关、国家安全机关、法院和司法行政机关形成打击合力，才能充分发挥人民民主专政的惩罚和威慑功能，将刑事犯罪率降到最低限度，给经济建设和人民生活创造一个良好的社会法制环境。由于刑事犯罪诱发因素的多样性、主体的广泛性、部位和区域的宽泛性、过程的持续性和查处工作的日常性等特点，决定了对刑事犯罪的法律监督是一项重要的长期工作。

    三是通过对刑事诉讼活动实行司法监督，履行法律监督职责。刑事诉讼活动能否依照法律规定严格进行，不仅关系到能否及时有效打击犯罪、保护无辜者，而且关系到维护司法公正、国家民主与法制建设水准和人权保护的整体形象，因此必须对刑事诉讼各环节的活动进行严格的法律监督。由于在诉讼活动中，检察机关的法律监督权是司法权的延伸和发展，因此对刑事诉讼活动的法律监督其实质就是司法监督，根据刑事诉讼活动的特点和刑诉法的有关规定，对刑事诉讼活动实行司法监督主要应开展好对公安机关立案活动、侦查活动、法院审判、刑罚执行活动等几个诉讼环节的监督。应按照刑诉法规定的公、检、法机关相互配合相互制约的要求，以及维护自身法律监督工作健康发展的需要，在监督公安、法院执法活动的同时，更要加强对自身执法活动的监督制约，与此同时，还要自觉接受党委、人大、政府、政协、社会舆论的监督，接受公安、法院、诉讼参与人和人民群众的监督，对于立案侦查使用强制措施不当，审查批捕、审查起诉违反规定时限及有关程序等情况的要及时纠正，对于违法办案和贪赃枉法等犯罪行为要坚决查处，决不姑息，这样才能保证检察办案和法律监督活动的公正性和合法性。

    四是通过对民事、行政诉讼活动的监督，履行法律监督职责。民事、行政检察是人民检察院法律监督权的重要部分，是法律监督权在民事、行政诉讼活动中的具体体现。监督的对象是人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动。其主要方式是由人民检察院依法对人民法院生效的民事、行政判决或者裁定提出抗诉或者检察建议，以启动审判监督程序对民事行政案件进行再审。由于现行民事行政诉讼法律规定得原则和抽象，导致实践中民事行政法律监督权的行使缺乏可*作性，任何一个法院都可以以法律没有具体的规定为理由，拒绝检察机关实行除对生效裁判进行抗诉以外的任何监督，而且在本来就很小的监督范围内，还有诸多的限制。因此，现实中检、法冲突不断，此外，检察机关还面临一方面人民群众对检察机关民事行政诉讼活动监督状况日益不满，民事行政诉讼活动亟待加强监督的压力；另一方面又有一些人对民事行政法律监督权存在的必要性产生怀疑的困扰。还有的学者主张完整意义上的法官独立，取消对法官的任何外部监督，完全通过法官个人的自律来实现审判独立。当前，各地方法院还存在较为突出的本位主义和地方保护主义倾向，法官整体的业务素质（审判经验和法学素养）和职业*守（对法律的忠诚和对良心的坚守）还不尽如人意，在局部范围内甚至还需要大幅度提升。这些属于法院自身的缺陷，是直接导致错用和滥用民事审判权现象的重要原因，甚至可以说是主要原因。鉴于这种现状，坚持和加强对民事审判的检察监督更显得必要。应当看到，民事行政法律监督权作为检察机关法律监督权中的一项重要职权，随着我国社会主义市场经济的确立和发展，随着民事行政诉讼活动中出现的问题，其地位和作用显得日益重要。我国司法体制的最迫切、最需要改革的是有效防止司法权的滥用，防止暗箱*作导致的司法腐败，以保护民事诉讼当事人的合法权益。

    当然，为实现上述法律监督的要求，必须强化检察官队伍建设。检察官队伍是法律监督的实施者和执行者，检察机关能否适应新形势、充分发挥法律监督职能作用，检察官队伍整体素质高低是个关键。因此必须通过强化检察官队伍建设来促进充分发挥法律监督职责。一是要强化检察官队伍政治、思想、作风和组织建设，增强法律监督的责任感、敬业精神和紧迫感，必须长期从政治思想上、作风上和组织上强化对干警的教育和约束，才能使干警经受腐蚀与反腐蚀的考验，保持队伍的革命性、廉洁性和纯洁性，增强法律监督的敬业、乐业精神、责任感和紧迫感，使检察队伍为充分发挥法律监督职责奠定良好的思想、作风和组织基础。二是强化检察官队伍素质和技术装备建设，提高法律监督水平。三是加强制度管理，从制度上、纪律上保证监督工作按照新刑诉法和新形势的要求有序健康开展，保证法律监督宗旨任务的贯彻执行。

    综上，依法治国的方略对法律监督提出了更高的要求，法律监督权的有效行使，对于保障法律的统一并正确实施、对于保持公职人员队伍的廉洁和维护司法公正、对于保障社会经济发展社会政治稳定具有重要的作用。加强和完善检察机关法律监督权，是中国司法制度改革应该选择的正确方向。

 肖中伟