“执行难”是一个长期困扰法院严肃执行的难题。近几年，这已成为社会关注的热点，“执行难”已直接威胁到了法院的权威和法律的尊严，为从根本上解决“执行难”问题，各级法院都在进行不懈努力和积极探索，力求寻找出一条适合执行工作的新途径。有些法院根据相关的法律规定，结合执行工作具有司法和行政双重属性的特点，对执行工作管理体制进行了改革，使上下级法院执行工作形成了统一管理、统一指挥、统一协调、上下联动、左右配合的格局。这种改革，为法院执行工作的有效有序开展提供了体制上和组织上的保障。这种统一管理、统一指挥、统一协调的执行体制（ 以下简称“三统一”执行机制），对破解“执行难”具有事半功倍的效果。但对于 “三统一”执行机制，进行改革的法院做法不尽相同，统一哪些内容、应当怎么统一成了改革成败的关键。

    一、现有的执行体制及其局限性

    为了解决“执行难”，全国上下群策群力，做了许多探索和努力。中共中央于一九九九年针对“执行难” 专门发布了《11号文件》，对解决“执行难”问题给予了高度重视，并对最高人民法院为解决“执行难”寻求改革措施给予极力支持。这个文件被誉为法院解决 “执行难”的尚方宝剑。党的十六大报告中也提出了要进行司法体制改革，彻底解决“执行难”问题。在最高院的号召和指导下，各级法院都在不同程度上进行了执行体制的改革。现在全国各级法院基本都设立了执行局，最高院在调研分权执行的基础上，又推广了两权分离的执行制度。随着上级法院一些规范上下级法院执行工作制度的出台，逐步调整、确定了上下级法院执行局是管理与被管理、监督与被监督的关系。通过逐步调整、确定执行机构的关系，上级法院执行机构对下级法院执行工作的管理、指挥、监督作用日益明显，如上级法院对下级法院执行案件的提级执行、交叉执行、对在不同一法院执行的涉及相同当事人案件的协调、指挥，对下级执行机构的考核等。虽然上级法院执行局的管理、指挥、监督作用日益明显，但相对于直接对执行“人、财、案”进行管理法院来讲，其对下级执行机构的管理、指挥、协调力度显然不如后者，当两者就执行的有关问题发生争议时，下级执行机构也很难服从上级法院的指挥调度。从《中国法院网》公布的执行案件统计看，近两年的案件执结率均超过100％。但是，有多少案子已经案结事了了呢？虽然各法院的案件执行情况不同，但从总体上来看，有超过30%的案子需要恢复、继续执行，需要进一步做工作，进一步协调。在这超过30%的案件中，真正没有履行能力的有多少呢？大概有5%左右，最多恐怕不超过10%吧，剩余的案件未能案结事了的原因在什么地方呢？不管是“地缘人缘说” 还是“人情社会说” ，归纳起来的原因主要有诸如被执行人是政府、困难国企、行政干涉、说情拉关系等十种原因造成的。在找到“执行难”的症结后，我们再找解决的问题的办法：行政干涉不了、不为说情拉关系所动。做到了以上两点基本上就能破解“执行难”，但做到这两点需要进行一些改革，执行“三统一”也适时提出。搞好“三统一”，实现杜绝对案件的干涉，消除“关系案”、“人情案”破解执行难，对整个执行工作具有重大意义。

    二、建立“三统一”执行体制的必要性

    （一）各基层法院旧有执行工作管理体制各自为战的模式亟待改变当前。

    现在各法院在执行工作管理体制上不乏有一些好的经验和做法，但普遍存在执行信息不公开的现状，由于缺乏必要的交流和沟通，使整个执行程序在封闭或半封闭状态下运行。有时存在两个以上法院对同一被执行人进行执行时，因执行信息不公开，在采取查封、扣押、冻结等强制措施时，往往会出现冲突或撞车的情形，有时存在一个法院是被执行人，而在另一个法院是申请人，因执行信息不公开导致案款的流失，甚至案件不能执结。甚至就同一类案件在被执行人的变更和追加方面做出相互矛盾的裁定，严重影响了司法权威，以致于应该协调或合并执行的案件无法协调或合并。造成这种执行工作运转不畅的原因，主要是工作管理体制上的不合理。而建立 “三统一” 执行体制，由上级法院对所辖地区的执行工作进行统一管理、协调和调度，使各级法院之间做到在信息上相互沟通，行动上相互配合，工作上步调一致。也就是说，可以有效地改变各基层法院执行工作管理体制各自为战的旧有模式。

    （二）建立“三统一”执行体制，可以有效地排除地方保护主义的影响。

    执行中的地方保护主义，是造成生效法律文书难以顺利执行的重要原因之一，这一障碍如不消除，执行难将难以得到化解。一方面，当前各地都把经济发展和经济效益的提高作为工作的首要来抓，维护当地纳税人的利益，保障当地重点企业发展和困难企业稳定更是重中之重。一些地方将法院定位于保障和有利于当地经济发展的前提下，执行工作一旦触及地方利益，便运用行政、组织等手段施加影响，使依法执行变成依令执行，执行效果大打折扣。在这种情况下，建立 “三统一” 执行体制后，就使得提级执行和指定执行更加方便和快捷，中院完全可以及时地适用提级执行和指定执行，也完全可以使提级执行和指定执行的条件和程序趋于具体化和规范化。

    （三）建立“三统一”执行体制，可以有效强化中院对各基层法院执行活动的监督。

    上级人民法院要加强对下级人民法院执行活动的监督，最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第129条明确规定，上级人民法院依法监督下级人民法院的执行工作，并在“执行监督”部分中赋予了上级人民法院监督纠正下级人民法院错误的比较有力的手段。建立 “三统一” 执行体制后，通过上述规定，使得上级法院在监督和协调工作中更有章可循，有据可依，可以及时行使监督和协调职权，对于因地方保护主义等原因，执行法院不愿执行或寻找种种借口故意拖延因而长期未能执结的案件，上级法院除了进行监督外，确有必要就可以提级执行或指定执行或与基层法院共同执行。

    三、建立“三统一”执行体制可能出现的问题

    要搞好执行“三统一”的工作，其出发点首先要建立在“合法、合用、合度”的基础上，所谓“合法”是指搞执行“三统一”要建立在符合法律规定的基础上，所谓 “合用”就是指采用这种改革模式对执行工作具有现实可用性，在现有的环境和条件下能够更有效的解决“执行难”问题，“合度”就是指现有环境、政策的基础上，对执行改革要“适度”超前，但不能迈的步子太大，出现适得其反的现象。建立 “三统一” 执行体制，无论怎样“三统一”，归根结底都要统一到解决实际问题上来。要真正实现“三统一”，那就要做到对“人权”、“案权”、“事权”的绝对管理，既要不违背宪法和法律的规定，又要讲求实事求是，符合自身的实际情况。

    （一）“三统一”执行体制与宪法和人民法院组织法的立法冲突。

    我国《宪法》第127条规定，最高人民法院监督地方各级人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。《人民法院组织法》第17条规定，下级人民法院的审判工作接受上级人民法院的监督。也就是说，宪法和人民法院组织法将上下级人民法院的关系定位在监督和被监督的关系，而不是领导与被领导的关系。“三统一” 执行体制建立后，上级法院统一管理、统一指挥、统一协调权力的行使就与宪法和人民法院组织法产生立法冲突。但执行工作是具有司法权和行政权双重权力运行的特点，因而下级人民法院在行政权上可以接受上级法院的管理和领导（但这种领导也不是一种完全的领导，因下级法院还必须接受当地同级党委的领导），但在司法权上只能是接受上级法院的监督。也就是说，上下级法院执行机构之间不可能形成一种条条管理模式，至少是不能形成一种完全的条条管理模式。

    （二）“三统一”执行体制与执行案件执行管辖权的立法冲突。

    管辖就其本质属性而言，具有区域性，即有管辖权的人民法院只能在自己的管辖区域内行使管辖权。《执行规定》第10条至第17条对执行案件管辖作了详尽的规定，就其种类，可以分为级别管辖、普通管辖、特别管辖、共同管辖、移送管辖。随着各级人民法院执行局的普遍设立，上下级人民法院之间统一管理、统一指挥、统一协调的机制已经初步形成，上级人民法院也不断强化这一权力的行使。针对下级人民法院长期不能执结，又确有必要的案件，上级人民法院频频运用提级执行和指定执行这一权力，将大量的案件由一个区域调整到另外一个区域，使执行案件的管辖在具有区域性的基础上，又增添了权力支配下的跨区域色彩。

    （三）“三统一”执行体制下，对人员的管理可能带来一些问题

    在“三统一” 执行体制下，中级法院应当对基层法院的执行人员享有或行使领导权、管理权、监督权、奖惩权、考核权等等如前所述，上下级法院执行机构之间不可能形成一种完全的条条管理模式，除了监督权以及对基层法院的考核权趋于法定化以外，对基层法院执行人员的领导权、管理权、奖惩权还都掌握在各基层法院手中。各下级法院执行人员的福利、待遇、组织等问题，都有本院负责落实，其行政级别也由本院报请当地党委、人大解决。“三统一” 执行体制下，上级法院如果不能解决上述问题，肯定会对执行人员的工作积极性产生一定影响。

    （四）跨区域执行案件的增多，可能对执行工作带来一些不便

    “三统一” 执行体制下，为克服和杜绝在执行案件中的地方、部门保护主义及不正当的行政干预，提高工作效率，缩短执行期限，中院可能会大量的采取指定执行、交叉执行等方式，使大量的案件由一个区域调整到另外一个区域，对被指定或交叉的案件，各基层法院应当无条件服从。但我们也应当面对现实，在目前各基层法院办案经费都非常紧张的情况下，有时驱车往返上百公里去执行一件标的额很小的案件，费用由谁来承担，最起码燃油费怎么解决？也就是说，在提高执行效率的前提下最大限度地降低成本，也是目前两级法院需要进一步统筹考虑的一个重要问题。

    四、执行“三统一”的模式及运作方法

    对执行“三统一”模式和运作方式的争议，主要有三种：

    第一种，也是大部分执行人员主张的——将下级法院有关执行工作的人、案、物全部统一到上级法院。要实现这一主张，在现有条件下很难实现，需要下大力气做有关方面的工作。由于受大环境、政策、法规等的影响，实现的可能性较小。如能将“人、财、物”统一到上级法院，实现上级法院对所辖法院执行工作的直接管理、指挥，对案件干涉、“人情案、关系案”有着基本杜绝的作用，效果应该说非常明显。

    第二种是采取弱化基层法院执行力量，强化上级法院执行力量的方法搞执行“三统一”。即抽调下级法院的部分人员组成中院的一个执行部门或庭室，来执行下级法院的案件。其流程可为：案件仍由基层法院按民诉法关于案件执行由第一审人民法院执行的规定立案。基层法院应在二个月或三个月（也可由中院规定适当的期限）内将案件执结，做到案结事了。在这段执行期限内，案件不能中止或发放债权凭证。当案件执行到了中院规定应执结的期限后仍没有按要求执结的，由中院对未结案件进行提级执行。提级后，由中院或中院抽调的下级法院的执行人员按照执行人员异地执行非本院案件（指下级法院执行人员）的办法，对案件按照相关规定执行。实施此种办法，上级法院可有效的对执行工作进行管理、协调、指挥，使大部分案件在下级法院能够快捷的执行完结。一部分被干涉的“关系案”、“人情案”，迫于如不按期执结需交由上级法院执行的压力，而主动将涉及自己的案子在本地方的法院处理掉，避免上级法院强有力的执行。在实施此种办法的初期，上级法院因需提级的案件数量比较多而压力较大，但从长远来看，上级法院提级的案件会越来越少。但此种方法有一弊端：就是因被抽调的干警人事关系不在上级法院，加大了上级法院管理的难度，也不能保证抽调人员的工作积极性，甚至因不愿被抽调而出现敷衍了事的现象。

    第三种方法是加强上级法院对执行案件的监督，进而促进“三统一”的加强。此种方法是：上级法院对下级法院规定一定的执行期限，对未按期执结案件的当事人进行回访，对回访中发现的问题及时进行处理，并对案件进行督办，在经督办后仍不执行的，提级或交叉执行。但此种办法，在上级法院执行局人员少、任务重的情况下，对上级法院执行局再增加这么大的工作量，效果不一定好。这就需要上级法院扩大执行队伍，专设执行监督部门来完成，这对于上级法院的人员编制又成了一个新问题，但这种办法也有其显著的优势，通过对下级法院执行案件加强监督进行改革，不涉及下级法院的“人、财、物”，改革的矛盾相对较少。

 马文俊