人民监督员制度是指检察机关通过一定的形式和手段，从社会上选任具有代表性的人士，按照既定的程序和规则，对检察机关的执法活动进行监督的制度。这是检察机关坚持立检为公、执法为民的重要体现，是加强检察队伍建设、保证查办职务犯罪工作健康发展的重要举措，也是落实依法治国方略、实现公平正义、建设政治文明的具体体现，充分展示了在新的历史条件下检察机关解放思想、实事求是、与时俱进，将人民当家做主和依法治国有机地结合起来的一次制度创新和观念变革。人民监督员制度作为一项新生事物，其监督具有以下一些特性：

    1.人民监督员制度是制约检察权行使的外部监督机制，体现了监督的“外在性”

    检察机关直接受理侦查案件，是其履行法律监督的重要组成部分。然而长期以来，作为法律的监督者，检察机关在直接受理侦查案件时，虽有内部监督制约机制，却一直缺乏有效的外部监督机制制约。尽管高检院近年来为完善自侦工作的内部制约机制采取了一些措施，也产生了一些积极作用，但仍不足以从根本上解决查办职务犯罪案件存在的问题。除了执法水平和人员素质上的原因外，制度上也存在缺陷，就好比一个人他既是运动员，又是裁判员，按照公平原则在制度上有局限性。在这种情况下检察机关的内部制约和监督难以产生预期的效果。再说，内部监督如果没有来自外部的监督制约，内部就很容易形成利益共同体，使监督流于形式，失去应有的作用和效力。因此，解决执法不公、滥用检察权和司法腐败现象，尚需要外部力量的帮助。所以，人民监督员介入检察机关自行侦办案件和诉讼决定过程，打破了检察机关自侦刑事案件的侦查活动和批捕、撤销案件、起诉不起诉决定权的封闭运行状态，将直接受理侦查案件的活动置于人民群众监督之下，对于保证自侦案件侦查权的正确行使，防止检察权的滥用，促进社会公平和正义的实现具有十分重要的作用。

    人民监督员是一种真正的外部刚性监督制度。它是利用外部的强大监督力，同内部的制约力结合起来，达到克服执法不公的目的。

    2.人民监督员制度是对检察权的程序性监督，体现了监督的“程序性”

    检察机关作为法律监督机关，其性质、职权和领导体制等，都是由宪法和法律规定的。人民监督员制度本质上是一种社会监督。实行人民监督员制度，是寻求一种外部对检察机关查办职务犯罪中“三类案件”、“五种情况”的监督机制，拓展检察机关接受社会监督的渠道，在检察中增加一个透明的环节，让一些社会人士参与进来，用他们的专业知识甚至是作为非法律人士的眼光来评价检察机关案件办得怎么样，是为了更好地保证检察权的正确行使。因此，“三类案件”的最终决定权还是在检察院，并没有让渡出去，实行人民监督员制度只是对检察权的程序性监督。如果参加监督案件的多数人民监督员对检委会的决定有异议的，可以启动案件复核程序，要求上一级检察院对他们监督的案件的决定进行复核。上一级检察院应当及时复核，作出复核决定书，送下级检察院执行，并抄送提请复核的人民监督员。上一级检察院经复核改变下级检察院决定的，应当撤销下级检察院的决定，由下级检察院执行。

    3.人民监督员制度是特殊的、规范化的社会监督，体现了监督的“制度性”

    人民监督员制度的设立，将只具有道德性、舆论性、分散性的而不具有法律强制特征的民主监督和社会监督上升为法律制度引入检察机关，对法律监督机关的工作进行监督，不仅意味着民主监督和社会监督的形式在监督机制数量上的增加，而且还赋予了其一定意义上的法律的内涵和效力上的强制。这种监督的制度性，是通过监督程序的设计与监督的实效体现出来。人民监督员制度的实施，不再是局限于一时一事的个别、偶然、随机的监督，而是制度化、程序化的监督，在维持逮捕决定、撤销案件、决定起诉或不起诉等极易引发犯罪嫌疑人或被害人不满的程序中增设了一道人民监督的程序；监督工作按照法定的监督范围、监督程序和监督方式展开；监督程序的启动要形成监督意见书并引发其他法定监督程序的启动。人民监督员制度把检察工作接受群众监督制度化，把原则性变成可操作性，这就是人民监督员制度的生命力所在。

    4.人民监督员制度是民主监督和社会监督的具体途径，体现了监督的“民主性”

    人民监督员产生的广泛代表性，参与程序决定，监督检察权行使，促进司法和监督程序的公开和透明，保障犯罪嫌疑人和被害人的诉讼权利，等等，无不处处闪耀着司法和监督的民主光彩。可以说，这是检察机关在落实宪法对人民管理国家事务、监督国家机关工作的诸项民主权利的重要举措。将社会监督引入检察机关侦查、诉讼工作之中，不仅直接体现了刑事诉讼程序中的民主监督，创建了一条落实民主监督的新途径，而且有助于促进检察机关提高职务犯罪案件的查办质量，从而确保司法公正的实现。人民监督员对检察机关直接立案侦查案件拟作不诉、拟作撤案、被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定等“三类案件”，在办案的检察院对前两类案件未作出决定前，或者后一类案件作出决定后进行监督评议，提出监督评议意见，供检察长、检察委员会决定，或上一级检察院复核时参考。人民监督员通过对检察机关直接立案侦查案件拟作不诉、拟作撤案进行事前监督，对被捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定进行事后监督，提出监督意见，以帮助检察机关正确处理案件，支持检察机关依法独立办案，保障检察权的正确行使，防止检察权的滥用，以确保检察机关执法不枉不纵，确保办案的法律效果与社会效果的有机统一。

    5.人民监督员对检察机关直接立案侦查案件的监督是一种应然性监督，体现了监督的“特殊性”

    人民监督员对检察机关直接立案侦查案件的监督，不同于党委的领导和监督、人大的权力监督、政协的民主监督和社会各界以及新闻媒体和广大人民群众的监督，而是一种特殊的监督。人民监督员通过事前、事后的监督，将检察机关办理的“三类案件” 无一例外地纳入人民监督员的监督程序，是一种应然性监督，而非或然性监督。人民监督员制度是将检察机关自侦办案接受外部监督与内部制约相结合，从内外两方面加强对自侦办案的监督制约，保障自侦办案健康发展的有力举措。人民监督员是对自侦办案的社会评价与法律评价相结合，从而达到办案的法律效果与社会效果有机统一。人民监督员制度是对自侦办案监督与对检察官执法执纪行为监督相结合，最终确保加大办案力度，规范办案行为，提高执法水平，保障办案质量的检察工作总要求在自侦办案中得以实现。

    6.人民监督员制度是人民监督的一种形式，体现了监督的“人民性”

    人民当家做主是社会主义政治制度和司法制度的本质要求。人民监督员制度的建立和实行，意味着在检察工作中增设了一条人民群众直接参与和监督检察工作的新途径，体现了人民当家做主的精神和贯彻群众路线的要求，有利于检察机关接受人民群众的监督，倾听人民群众的意见，因而符合我国社会主义检察制度的本质要求和发展方向。人民监督员制度的创新之处，在于它跳出了通过其他国家机构来寻求监督的旧有模式，转而把目光投向最广大的人民群众。检察权虽是国家通过宪法和法律赋予检察机关的专有权力，但归根到底，检察权是人民的权力，检察机关行使权力的过程应当受到人民的监督。人民监督包括“权力监督”和“权利监督”。前者是人民通过其代表机关，按照法定的方式和程序所实施的间接监督，即“权力监督”或 “人大监督”；后者是人民团体、群众组织和公民个人采取批评、建议、申诉、检举、控告等形式，对各级国家机关及其工作人员进行的直接监督，即“权利监督” 或“群众监督”。可见，群众监督是更为直接性、基础性的人民监督形式。人民监督员制度是人民群众直接参与监督司法、执法过程，控制和制约检察权运行的途径和形式，无疑是属于“权利监督”或“群众监督”的范畴。同时，人民监督员制度还有利于加强对检察权的监督和制约，进一步保障人权。人民监督员制度把社会权利引入国家权力的运行机制，使检察权的行使受到社会公众的监督，能够有效地促进检察机关和检察人员公正执法、文明办案，尊重和保障人权，树立程序观念、法治观念、打击与保护并重的诉讼观念，做到惩罚犯罪和保障人权的有机统一。

    7.人民监督员制度具有立法的“必要性”和“可行性”

    在我国检察制度发展史上，人民监督员制度是一项重大的创举，是一项制度创新，是在现行检察制度中增设的一种监督程序，符合宪法和法律的精神。虽然宪法和法律都没有规定人民监督员制度，但是它并不违反宪法和法律，相反，它具有坚实的法理基础和巨大的发展空间。尽管人民监督员制度既不违反宪法和法律，也不违背马克思主义法学原理和社会主义检察制度的本质要求，但是我们也要清醒地认识到，人民监督员制度毕竟是一项改革探索。在未来的立法中，特别是在有关人民监督员的遴选程序、监督的性质、范围和效力等方面的制度安排上，应当有所突破，以便充分地发挥人民监督员制度的功能。当前，人民监督员制度尚处于初级阶段，有关制度安排有待于实践的检验，需要在实践中加以发展。要本着实事求是的精神，既要勇于实践，在实践中总结经验教训，提高认识，丰富和发展人民监督员制度，又要按照法治原则的要求，积极地、及时地进行有关立法研究，抓住《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》再修订的时机，在充分研究和论证的基础上，提出切实可行并能保证取得实效的立法方案，使人民监督员制度在未来的有关立法中得到规范和发展，

    使之成为一项具有法律效力的民主监督制度。待条件成熟时，可以制定《人民监督员法》。

 缪军