内容提要：民事诉讼费用制度是现代各国民事诉讼法中的一项不可或缺的制度。我国自从1982年实施统一民事诉讼收费后，最高人民法院先后颁布了《民事诉讼法（试行）》、《人民法院诉讼收费办法》及补充规定，实施十几年来，民事诉讼收费在减少国家开支、促使当事人正确行使诉权、制止滥诉、维护国家主权和人民利益等方面发挥了重要作用。但随着我国社会经济的飞速发展，审判方式和诉讼模式改革的不断深化，《人民法院诉讼收费办法》及其制度也越来越难以适应现实发展的需要，所突现出来的各种缺陷日益明显，进而导致各地法院出现收费不规范、杂乱等现象。本文通过总结司法实践及借鉴国外经验，针对诉讼收费规则的制定、收费标准、诉讼费承担、可否上诉等问题，在如何构建更合理的民事诉讼费用制度上，提出一些个人看法。

    民事诉讼费用，是指民事诉讼的当事人，依照有关规定应当缴纳和支付的费用。法院审判民事案件收取诉讼费用，这是世界各国民事诉讼立法的通例，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，法院审理民事案件无不收取诉讼费用。民事诉讼费用制度是现代各国民事诉讼法中的一项不可或缺的制度，也是一国诉讼理念、经济发展水平、国家对社会经济生活控制能力以及司法功能和地位的反映。我国法院实行民事诉讼收费起步较晚，直到1984年，最高人民法院依据1982年《民事诉讼法（试行）》颁布了第一个全国统一适用的《民事诉讼收费办法（试行）》；1989年，最高人民法院又以《人民法院诉讼收费办法》（以下简称《收费办法》）代替了1984年诉讼收费办法；因审判工作发展的实际需要，于1999年对《收费办法》作了补充规定。实施十几年来，民事诉讼收费在减少国家开支、促使当事人正确行使诉权、制止滥诉、维护国家主权和人民利益等方面发挥了重要作用。但随着我国经济飞速发展，社会生活的急剧变迁，现行诉讼收费制度越来越难于满足现实发展的需要，其所表现出来的各种缺陷日益明显，进而导致各地法院出现收费不规范、杂乱等现象。

    一、我国民事诉讼收费主要现状

    1、收费标准不一。《〈收费办法〉补充规定》明确限定，“其他诉讼费用”包括：非财产案件当事人应当负担勘验、鉴定、公告、翻译所实际支出的费用；财产案件和行政案件的当事人自行收集、提供有关证据确有困难，人民法院认为确有必要的异地调查取证和异地调解本案时按国家规定标准所支出的差旅费用。这“其他诉讼费用”的金额，系由各法院受权于《收费办法》自己决定，于是此受权成为众法院争相使用的一大实权，致使“其他诉讼费用”的数额格外突出，相差甚大。就如笔者所在周边几个法院，离婚案件的“其他诉讼费用”收取250元、350元、400元不等；财产案件的“其他诉讼费用”，按受理费20%、30%、40%收取的均有。

    2、虚列收费种类。各地法院为了增加收入，想方设法，变相增加收费项目和种类。如离婚案件，按规定每件交纳十元至五十元。涉及财产分割的，财产总额不超过一万的，不另收费，超过一万的，超过部分按百分之一交纳。而有的法院对涉及共同债权债务、主张生活困难补助、精神损害赔偿的金额也均按百分之一收取诉讼费。甚至对非财产案件的人身损害赔偿案中精神损害抚慰金的诉讼请求，也按其标的以财产案件之比例收取诉讼费。

    3、退费不规范。撤诉案件的，案件受理费由原告负担，减半收取；其他诉讼费用按实支出收取。“实际支出”未具体明确，不易操作，有的法院全部退，有的退一半，有的不退。且有的法院以经费紧张为由，故意拖延退费时间，尤其是对那些常与法院打交道的法人原告，常有好几万的应退诉讼费被“扣留”，许多原告拿了裁定书到法院讨了又讨，过了很长时间才拿到退回的诉讼费。

    4、收费过高或过低。治安行政案件，每件交纳五元至三十元，也未免太少了。而财产案件超过一百万的部分，按百分之零点五交纳，如果财产数额过大，交纳的诉讼费就非常多，许多原告难以承受。还有离婚案件财产超过一万元，按百分之一交纳诉讼费，如果分割财产达上千万、上亿，当事人所交纳的诉讼费就更多了。

    5、诉讼救助难。民诉法第107条第2款规定：“当事人交纳诉讼费用有困难的，可以按照规定向人民法院申请缓交、减交、免交”。当事人“确有困难”仅仅可以提出申请，而不是必定获得诉讼费缓、减、免交。虽然最高人民法院于2000年7月通过了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，使这一问题得到了缓解。但该规定过于简略，操作性不强，由于经费不足，实践中法院批准缓交诉讼费用的多，批准减、免交的很少，实际上并没有减轻当事人太多诉讼负担。

    上述各种民事诉讼收费弊端的存在，阻碍了当事人诉讼权利的充分行使，影响了人民法院的公正形象，动摇了人们对“司法公正”的看法。

    二、造成不规范收费的原因

    1、《收费办法》过时且规定模糊。《收费办法》是根据1989年社会发展情况、经济水平、人们生活状况等综合考虑制定的。我国经过了十几年的改革发展，经济发生巨大变化，人们所拥有的财产也越来越多，争议标的呈现多样化。所以，《收费办法》明显“陈旧”，难以适应新时期的社会发展需要，且《收费办法》大多是原则性条款，外延模糊，容易造成适用时的理解不一，给法院留下了极大的自由裁量权。

    2、相关部门缺乏监督。人民法院由人大选举产生，并受它监督。现实中人大对法院的监督主要在案件审执方面，对法院的其他工作监督的较少，而民事诉讼收费作为法院工作一部分，与人们的利益息息相关，法院如何收费，有无乱收费，人大都未尽到应监督的责任。还有，收费监管部门即物价行政部门也未尽到职责，一是他们于法无据，我国《价格法》的调节适用范围未能包括诉讼费用；二是法院级别高于物价部门，物价部门“不敢管”，况且还有一些非诉执行案件有求于法院。因此，造成法院在民事收费上为所意为，成了无人监督的暗区。

    3、地方财政吃紧。我国大部分县级地方政府普遍存在财政困难，变相给法院下达创收指标。随着“收支两条线”的实施，这种状况有些改变，但实质没有多大区别，法院只是把收取的费用如数按规定上缴财政国库，再由财政回拨给法院。对法院来说，上缴费用的基数增大从而获得回拨数也多，从某种程度上也刺激了法院要多收费，否则办案费用待遇无从落实。所以，地方财政拨款严重不足，是导致乱收费现象产生的根本原因。

    4、当事人的默认。当事人对法院的收费情况感触最深，存有异议的人居多，但不接受法院的收费，就无法通过诉讼途径来维护或实现自己的合法权益。当然也有一些原告认为，这是预交的费用，交多交少不重要，也未必都由自己全部承担，对法院如何收费不够关心。而被告对法院作出的诉讼费承担判决，也不能提出上诉，只好默认接受，导致当事人对法院的乱收费投诉无门，敢怒不敢言。

    三、构建更趋合理的民事诉讼费用制度

    （一）诉讼收费规则的制定

    民诉法第107条规定，“收取诉讼费用的办法另行制定”，由谁制定，没有明确，也没有授权最高人民法院制定。因此，最高人民法院制定的《民事诉讼收费办法（试行）》和补充规定，依据不足，合法性存在质疑。那么制定诉讼收费规则究竟是最高人民法院的“司法解释”权，还是全国人大及其常委会的立法权？如果属于 “司法解释”权，当“司法解释”完全脱离法律本身的时候，受“司法解释”约束的当事人如何挑战其“正当性”？司法公正的前提是立法的科学性、公正性。倘若从立法上都不能保证诉讼费用规则的法律性、权威性，又何以谈及公正充分地保障国民诉讼权利的实现呢？如果说民法中格式合同的双方当事人处于非平等法律地位，但至少还有相应的规范和解释规则对优势方予以限制。而就诉讼费用制度而言，我国法院的权力是直接以国家强制力为后盾的，其相对于诉讼费用法律关系其他当事人的优势简直是无与伦比，并为法院乱收费现象留下隐患。从各国的立法例来看，在德、日法系，讼费征收规则属单行法而归为国会立法权限；在美国，联邦各级法院的首席法官组成的“司法会议”，制定适用于各级联邦法院的讼费征收规则。

    要真正实现司法公正，并使司法获得民众的信赖，实现诉讼收费规则制定的科学性、公正性，确保收费规则制定主体的权威性与中立性是十分重要的。考虑到诉讼费用制度在司法制度体系中的重要地位，我国有必要通过全国人大常委会来制定专门、统一、权威的诉讼费用法，这样不仅可以满足立法者中立的要求，而且还有正当的立法依据，不会出现越权立法的现象。

    （二）制定新诉讼收费规则着重考虑的几个问题

    1、收费标准统一，但可以浮动范围。我国幅员广阔，各地区经济、社会发展很不平衡，按现行收费办法，同类案件所缴纳的诉讼费用，在收入水平较高的地区，当事人的相对负担很小，但在落后地区当事人却可能不堪重负，这就要求费用标准有一定的弹性。如何解决立法的统一性与各地实际情况差别性的矛盾呢？清未法部奏定的《通行各级审判厅试办章程》中就以正常标准为基础，规定外省可“斟酌增减，不得过原额十分之五”。这种做法值得借鉴。诉讼收费主要由受理费和其他诉讼费用构成，受理费标准全国统一，其他诉讼费用可有收费弹性，各地区在实施时，可由省级人大或高级法院根据本地区实际情况在浮动范围制定，并上报最高人民法院备案。

    2、离婚案件收费。基层法院受理离婚案件还是比较多，一般可占民事案件总数的25%.离婚案件处理的效果如何、收费是否合理，一定程度上影响了社会的稳定。随着我国经济不断发展，人们所拥有的家庭财产越来越多，数额常达十万、百万以上。根据《收费办法》第五条规定，如果涉及分割的财产数额巨大，所交纳诉讼费非常多；财产越多，当事人也成了无限制缴费负担，所以，有必要对离婚案件收费作更合理的规定。笔者认为，对财产部分的收费要有所差别，按不同数额，确定不同的收费比例，或者明确限定最高收费数额。

    对未判决离婚或撤诉的案件，实践中，法院对财产部分的诉讼费照样如数收取，此做法欠合理。笔者认为，由于法院对当事人的财产并未作实体处理，故预收的这部分费用应以退还当事人为妥。虽然有人认为，每个离婚案件不论最终结果如何，法院都会对财产和债权债务进行审理，为此而付出了劳动，因此虽判决不准离婚，也应收取。但是，进行审理并不等于进行了实体处理，法院的审判活动与当事人支付诉讼费之间也并不等价。因此，对离婚案件涉及财产处理的收费，应以作出实体处理为前提，不宜扩大理解为只要进行了审理就可以收取。

    3、精神损害赔偿案件收费。目前，大多数法院一般是根据当事人主张的标的金额按照财产案件标准进行收取，此类案件原告请求标的普遍偏高，法院判定的金额较小，原告自已相应要承担更多诉讼费用，甚至出现原告获得的赔偿不足以抵消诉讼费损失。这样的诉讼能在经济上补偿原告的精神损失吗？精神损害作为非物质损害，并不具备财产的属性，且精神损害的程度没有统一标准可以衡量，也无法用相应的金钱和物质来等量计算。而诉讼收费办法是针对当事人争议的财产标的而设定的收费标准，以此标准套用精神损害赔偿的标的，值得商榷。笔者认为可按当事人主张的标的预收费用，但实际收取应以裁判认定的标的为基准计算，多余部分应当退还。

    4、劳动争议、人身损害赔偿案件的诉讼费收取。由于这类案件数量较多，工作量大，涉及的诉讼费数额较大，如不按标的金额收取，不符合司法资源耗费与诉讼费用支出相一致的原则，且对于经费本就十分紧张的法院来说影响较大。因此，目前可仍按标的金额收取。对于那些困难的当事人，可积极采取司法援助，适当放宽缓、免、减的条件等方法来解决。待条件许可时，再按件收取诉讼费。

    5、部分收费标准应予调整。如现行收费办法中的其他非财产案件，每件交纳一元至五十元；行政案件中的治安行政案件每件交纳五元至三十元。这些收费明显过低，可以适当提高。而财产案件，争议标的超过一百万元的部分，按百分之零点五交纳，过于单一，如今争议标的达千万、上亿的常有，所以，是否可以再确定超过一千万元的部分，按多少比例交纳，或者限定最高收费数额。

    6、上诉费如何交纳。上诉权是法律赋予当事人最重要的权利之一，如果当事人因经济困难未能缴纳上诉费，事实上就是通过创设缴纳上诉费剥夺了当事人的上诉权，有悖于法律的宗旨，现实中这种现象存在的不少。当事人往往因无法缴纳上诉费，或担心败诉又要承担上诉费而放弃上诉，反而通过申诉或请求人民检察院抗诉等其他途径，以表对判决不服。所以，有必要放宽上诉费交纳方式，如提出上诉同时，可以要求申请减、免、缓上诉费，是否准许由二审法院决定；再者二审法院对上诉人未能在上诉期内预交上诉费的，不能裁定按撤诉处理，可通知上诉人在几日内预交。上诉费一般按一审法院的诉讼费收取，是否妥当值得商榷。根据《最高人民法院民事诉讼证据的若干规定》的规定，当事人能提供的证据在一审中都应提供，要求重新鉴定、勘验、调查等也已经履行完毕，所以，二审法院在审理上诉案件时，一般不必要进行太多的调查举证，所付出的司法成本远比一审法院低，那么，按一审法院一样收取上诉费就不太合理了。从减轻当事人诉讼负担角度出发，并结合二审法院的司法成本支出考虑，对上诉费的缴纳提出三个设想：（1）按一审案件受理费缴纳，其他诉讼费用不予收取；（2）按一审法院判决当事人承担的部分来缴纳，如原告承担多少，上诉时就缴纳自己承担的那部分诉讼费；（3）按一审案件诉讼费的比例缴纳，如50%.

    7、诉讼费如何承担。这是诉讼费用制度中的核心内容。纵观世界各国，民事诉讼费用原则上都由败诉方负担，但承担的范围有所区别，如德国，民事案件的败诉方不仅要支付法院费用，而且还要支付胜诉方因聘请律师所花费的费用。在美国，由于采取按件低额征收案件受理费，因此，败诉方主要支付败诉方除律师费用以外的其他诉讼费用，其中包括证人、鉴定人、翻译人员等的费用和报酬。我国与其他国家一样，实行以败诉者负担为原则，但随着我国审判方式改革的不断深化以及诉讼模式的转换，对诉讼费如何承担问题上还需进一步完善，如在诉讼收费规则中明确规定：（1）起诉并非因被告行为引起，被告对于诉讼中的请求即时认诺的，诉讼费用由原告负担。如未约定还款期限的借款纠纷，原告未向被告催讨，或在被告许诺还款期限前起诉的，被告应诉后同意履行义务的，该案的诉讼费用就应由原告负担。（2）诉前被告同意履行部分义务的，相应诉讼费由原告承担。如赔偿案件，被告同意先支付部分赔偿款项，但原告因数额太少不以接受，对这部分款项的诉讼费用就应由原告承担。（3）当事人在提起上诉中，因提出新的主张而胜诉的，如果该上诉在一审中即能提出者，则上诉人应当承担由此而产生的诉讼费用。（4）因审判人员违反法定程序或因审判人员的违法行为导致认定事实和适用法律错误而引起上诉或再审的，这类案件的诉讼费用，应由法院承担。

    在确定诉讼费由被告承担后，如何让被告履行难以解决。目前，法院主要是让预交诉讼费的原告向被告索要，或根据生效判决申请法院强制执行。法院的这种做法，意味着将自己对败诉方的债权转让给预交诉讼费的胜诉方，胜诉方取代法院而成为败诉方的债权人，显然这种债权转让不符合民法通则中关于债权转让规则要求。诉讼费的征收、交纳是个人和法院之间的公法关系，那么，判决生效后，法院就应当先向预交诉讼费的胜诉当事人返还其不应承担的那部分诉讼费，再向败诉方索要，或在判决书中一同判决被告在几日内向法院缴纳所承担的诉讼费，如不缴纳法院可以依职权强制执行。

    8、诉讼费可否上诉问题。从各国的立法例来看，大多规定对诉讼费用可单独提出审查要求和提起上诉。如法国《新民事诉讼法典》第714条规定，对一审法院院长作出的诉讼费用收取裁定，任何有利害关系的人均可向上诉法院第一院长提出上诉。上诉期限为一个月，上诉期限以及在期限内提出的上诉，均具有中止执行的效力。俄罗斯民事诉讼法就诉讼费用裁判的救济也有相关规定，根据《俄罗斯联邦民事诉讼法》第96条的规定，对诉讼费用问题的裁定可以提出单独上诉，或提出抗诉。同样在美国，由于诉讼费用问题被认为是当事人程序权利和实体利益的重要组成部分，当事人可以专门就诉讼费用判决提起上诉，因此美国法官裁判诉讼费用要“认定事实、陈述法律结论”，以供上诉审查。俗话说 “有权利而无救济，等于无权利，有权利即有救济，有救济才有权利”。根据我国《收费办法》第29条的规定，当事人不得就人民法院关于诉讼费用的决定提出上诉。而只是在第32条规定，如果计算上有错误，法院应当用裁定更正。也就是说，单独就法院关于诉讼费用的决定提起上诉是不被允许的，这无疑是对当事人诉权的不当限制。出于对公民诉权的重视和保障，法治国家倾向于从各个层面来完善对当事人权益的保护。但事实上因为我国司法资源普遍较为紧张，诉讼费用的收取又事关法院的切身利益，所以最高人民法院作为《收费办法》的制定者并没有秉承公平中立的原则，而使正义的天平发生了倾斜。从理论上来说，诉讼费用制度应当类归于公法，属于刚性规定，其任何不规范和不公正的操作都可能使民众对司法产生“信任危机”。

    通过借鉴国外经验，并从我国司法运作的可行性出发，可以设立诉讼费异议审查制度和上诉制度，当事人对法院要求预交的诉讼费可以向该院申请审查一次；对判决确定的诉讼费承担数额，不服的当事人可以单独提出上诉。这样可更充分地全面地保障当事人的权益，也使法院在确定诉讼费如何承担上更趋合理、公正，同时减少了当事人与法院之间的磨擦。

    （三）完善诉讼救助制度

    在现代社会，法律援助作为全体公民都享有的一项社会福利和社会保障权利，直接或间接地反映在各国宪法中。而且被纳入《公民权利和政治权利国际公约》等国际条约中。相比之下，我国的诉讼救助制度还很不完善。应当把诉讼费用救助制度作为诉讼费法的重要组成部分予以详尽规定，扩大救助主体范围，建立法律援助基金和诉讼费交纳担保制度，广泛募集社会对法律援助的捐助，并通过律师、基层法律服务者的整体素质来推进法律援助制度的发展。

    （三）地方财政加大对法院经费的投入

    当务之急，就是增加对法院的办案经费支持，保证法院有足够经费运转，一定程度上也能促使法院自身的廉政建设。同时，地方财政不能把法院的收费纳入预算范畴，诉讼费应入国家财政，改变现行的诉讼费收入与支出变相挂钩的现象，打破有收有支，无收不支。从长远考虑，法院的经费还是要由法院内部统一管理，下级法院经费由上级法院拨付，建立全国或省级统一的办案经费收支体系，真正实现独立预算的法院财政运行机制。现有两种方案可供选择；一是诉讼费用最高法院统收统支方案。当事人将诉讼费用全额交纳同级国库，集中于中央国库，财政部按全国人大通过的最高法院预算案全额划拨，由最高法院按照各级人民法院的收支计划统筹、核拨，用于补助各级法院的办案经费。二是诉讼费用由高级人民法院统收统支方案。当事人将诉讼费用全额交纳同级国库，集中于中央国库，省（直辖市、自治区）财政部门按省级人大通过的省高级法院预算案全额划拨，由省高级法院按照本省各级人民法院的收支统筹、核拨。

    （四）加强人大和物价部门监管

    法院对诉讼费的收取数额、救助实施情况，当作年度工作向人大汇报，人大也可随时派人调查。还有财政、审计、物价部门，在各自的职责范围内，应加大对法院各种收费情况的监管。法院也应建立收费公示制度，做到“明码标价”，无公示无明文规定的一律不准收费。

 吴佳强