第十七条  各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

　　土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

　　「释义」  本条是关于土地利用总体规划编制依据和期限的规定。

　　一、土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排。各级人民政府组织编制土地利用总体规划的主要依据之一是国民经济和社会发展规划。土地是国民经济与社会发展的基础，国民经济与社会发展规划是编制土地利用总体规划的重要依据，土地利用总体规划要为实现国民经济与社会发展规划提供土地保证。土地利用总体规划确定的规划目标和土地利用布局，原则上应当服从国民经济与社会发展规划的要求。

　　二、各级人民政府组织编制土地利用总体规划的另一个重要依据是国土整治规划。国土整治规划是为了协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系而进行的规划。它的主要对象是土地、水、气候、矿产、生物、旅游和劳动力等自然、社会和经济资源。国土整治规划的主要任务是勾划国土开发整治的基本蓝图，进行生产力与人口、城镇的总体规划布局，明确重点开发地区的发展方向，提出重大国土整治任务和要求，制定国土整治的重大政策、措施。国土整治规划要靠土地利用总体规划来落实，土地利用总体规划要充分反映国土整治规划的要求。

　　三、各级人民政府在组织编制土地利用总体规划时，要充分考虑资源环境保护的要求。一是要从国家和民族的长远利益出发，按照可持续发展的要求，在保持耕地总量稳定的前提下，制定土地利用总体规划，二是要充分考虑生态环境建设的要求。我国耕地中坡度大于25度的有9100万亩，这是造成水土流失，河道水库淤积，洪水泛滥的重要原因。在土地利用总体规划中应分期分批将这些陡坡耕地退耕还林还牧。在土地利用总体规划中应划出重点土地整理区，通过对田、水、路、林、村的综合整治，改善生产和生活环境，提高土地利用率，增加土地有效使用面积。

　　四、各级土地利用总体规划的编制应当充分考虑当地土地供求状况。在我国第一次土地利用总体规划的编制中，是以土地需求为主，是保建设用地的规划。根据我国人多地少，耕地不足的国情，新的土地管理法确定了以土地供应制约和引导需求的方针。也就是说，土地利用总体规划的编制，应当充分考虑当地土地供应能力，在耕地总量不减少的前提下，决定建设用地供应数量。

　　五、国务院确定土地利用总体规划的规划期限。土地利用总体规划是长期的规划。其规划期限应当与国民经济与社会发展规划、国土整治规划期限相协调。在通常情况下，土地利用总体规划的期限为十五年。我国第一次土地利用总体规划的期限为1985—2000年，目前正在开展的第二次土地利用总体规划期限为1995—2010年。今后的土地利用总体规划具体期限，由国务院确定。

　　第十八条  下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

　　地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

　　省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

　　「释义」  本条是对地方各级土地利用总体规划编制要求的规定。

　　一、在编制土地利用总体规划时下级规划应当服从上级规划。我国的土地国情决定了土地的合理利用和耕地的保护，是涉及全民族根本利益和可持续发展的大问题，必须由代表全民族长远利益的中央政府来安排。并通过全国土地利用总体规划来体现。在我国第一次土地利用总体规划（1985—2000年）编制中，限于当时的条件，采用了上下同步编制的方法。这种方法虽然加快了编制进度，却使全国土地利用总体规划的目标和要求在地方土地利用总体规划中难以落实。

　　目前正在编制的1995—2010年土地利用总体规划，采用了自上而下的方法，逐级进行。上级土地利用总体规划是下级土地利用总体规划的编制依据。下级土地利用总体规划要落实上级土地利用总体规划的要求。

　　二、下级规划应当符合上一级土地利用总体规划确定的控制指标。所谓土地利用总体规划控制指标是指根据该规划确定的土地利用目标而分解的需要下级土地利用总体规划执行的主要规划指标。土地利用总体规划的控制指标主要有两项。一是建设用地总量，其中包括建设占用耕地的数量；二是耕地保有量。全国土地利用总体规划在保证全国耕地总量不减少的前提下，确定全国土地利用总体布局和对各省、自治区、直辖市的主要规划控制指标。地方各级土地利用总体规划要严格依据上级土地利用总体规划的布局要求和主要控制指标并结合当地土地利用实际进行编制。下级土地利用总体规划确定的建设用地总量和建设占用耕地的数量不得超过上级土地利用总体规划下达的建设用地指标，下级土地利用总体规划确定的耕地保有量不得低于上级土地利用总体规划下达的耕地保有量指标。只有这样，才能保证中央政府确定的全国土地利用总体规划通过地方各级土地利用总体规划落实到乡，落实到地块。

　　三、省级人民政府要确保本行政区域内的耕地总量不减少。党中央、国务院明确要求，各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本行政区域内耕地总量只能增加，不能减少。各省、自治区、直辖市的土地利用总体规划要确保辖区内耕地总量不减少。在《土地管理法》修改过程中，有人担心部分省、市特别像上海市这样的大城市的耕地总量平衡能否做到。上海市是我国人口最多，人口最密集的城市，其市区人均占地仅43平方米。改革开放以来，市内各项建设发展很快，土地需求量大，吃饭用地与建设用地的矛盾十分突出。但上海市政府按照中央的要求，转变土地利用方式和土地管理方式，采取盘活存量土地，实行“三个集中”的办法，即工业向园区集中，居民向集镇集中，耕地向规模经营集中，充分挖掘土地潜力。上海市土地利用总体规划表明，到2010年，上海市完全可以做到耕地不减少。上海市能做到的，其他省、自治区、直辖市也能够做到。

　　第十九条  土地利用总体规划按照下列原则编制：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

　　「释义」  本条是关于土地利用总体规划编制原则的规定。

　　一、保护耕地和控制建设用地的原则。保护耕地与严格控制建设用地是一个问题的两个方面。目前，城市、集镇和村庄盲目扩张是造成耕地减少的重要原因，要保护耕地，就要严格控制城市、集镇和村庄建设用地规模。在土地利用总体规划编制中，要依据上级土地利用总体规划的建设用地控制指标，认真审核当地城市和村庄的人口规模和人均用地标准。目前，一些城市、村庄和集镇规划中建设用地规模偏大的原因一是预测的城镇人口规模偏大，二是规划的人均用地标准偏高。在土地利用总体规划编制中各级政府要认真贯彻《国务院关于加强城市规划工作的通知》的要求：一是非农业人口10O万以上的大城市的建设用地规模原则上不得扩大；二是非农业人口50万以上的大城市的建设用地，到2000年应控制在已批准的城市总体规划的近期建设规划规定范围内，不得扩大；三是城市、集镇、村庄建设应充分挖掘现有用地潜力，提高土地利用率。在此基础上，确定建设用地规模，并通过土地利用分区，将各类建设用地区体现在土地利用总体规划图上。同时，划出基本农田保护区和一般耕地区，对耕地实行特殊保护。

　　二、提高土地利用率的原则。在土地利用总体规划的编制中，要认真分析城乡各类用地特别是建设用地的潜力，在此基础上，严格控制城镇、村庄的用地规模，促进土地的集约利用。

　　据对上海等12个城市的调查，城市建成区内部土地利用潜力在 25％以上。这些潜力包括城市内部的空闲地和旧城改造的潜力。全国有640个城市，依此计算，这些城市内部用地潜力达4815平方公里，可安排城市人口 4815万。全国土地详查表明，目前我国农村居民点用地达16万平方公里，人均用地达192平方米。如按人均120平方米计，现有农村居民点土地利甩潜力达38％，约9000多万亩。随着城市化水平的提高，农村人口将有所下降，农村居民点用地潜力很大。在我国大部分地区，农田中不同程度地分散着一些闲散地、废沟塘、取土坑等。据调查，通过农村土地整理，可增加5—10％的耕地。

　　在土地利用总体规划的编制中，要通过建设用地控制指标，土地开发指标以及严格控制城镇、村庄用地规模来体现提高土地利用率。

　　三、统筹安排用地的原则。土地利用总体规划的对象是区域内的全部土地，而不是某一种用地或某一局部用地。它要协调土地开发、利用、整治、保护之间的关系，要协调土地供需之间与各业之间的用地矛盾，协调建设与吃饭之间的用地矛盾，使该区域的土地利用符合国民经济和社会可持续发展的需要。因此，在土地利用总体规划的编制过程中应当认真听取各产业部门和各地区的意见，以便统筹安排农、林、牧、渔、建等各业用地，在各区域间合理配置土地资源。

　　四、可持续利用的原则。在土地利用总体规划编制中，要体现全国和各省、自治区、直辖市的耕地保有量只能增加，不能减少，保证必要的耕地面积，这是我国社会经济可持续发展的基础和前提。土地利用总体规划在确定耕地开垦的范围时，要充分考虑开垦活动带来的环境影响，要避免因耕地开垦造成新的水土流失，土地沙化等不利影响。划定耕地开垦区时，要先经环保论证。在土地利用总体规划中，要对已经开发利用但利用不合理或不充分的土地提出改进措施。如对坡度大于25度的陡坡耕地，要安排逐步退耕还林还牧，对小于25度的坡耕地要限期改为梯田，对围湖造田影响行洪分洪的要逐步退田还湖等。在土地利用总体规划中要划出重点土地整理区，以便对田、水、路、林、村等进行综合整治，提高土地利用率。在土地合理开发利用过程中，要注意改善和保护生态环境，并在改善和保护生态环境的条件下进行土地开发和土地整理，使土地得到高效利用和持续利用。

　　五、耕地占补平衡原则。在土地利用总体规划编制中，特别是全国和省级土地利用总体规划的编制中，要体现占用耕地与补充耕地的平衡。这不仅是指标上的平衡，还应在土地利用分区上得到反映。一是要规划出足够面积的基本农田保护区和一般耕地区，二是要规划出与耕地占用相匹配的耕地开垦区和土地整理区，保障占地者能够开垦或整理出足够的耕地。

　　第二十条  县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。

　　乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。

　　「释义」  本条是关于县、乡（镇）土地利用总体规划划分土地利用区的规定。

　　一、土地利用区是指各级土地利用总体规划中，依据土地的适宜性和利用现状，依据当地社会经济持续发展的要求和上级土地利用总体规划下达的规划指标和布局要求划分出的土地主要规划用途相对一致的区域。土地利用区可分为农业用地区、建设用地区、人文及自然景观保护区、土地整理区、暂不利用区等，这些土地利用区还可进一步细分为二级土地利用区，如农业用地区可分为基本农田保护区、一般耕地区、耕地开垦区、林业用地区、牧业用地区等；建设用地区可分为城市建设用地区、集镇和村庄建设用地区、独立工矿用地区、交通水利工程用地区、特种用地区等；人文和自然景观保护区可分为自然保护区、风景名胜区和文物保护区等。

　　划分土地利用区对县、乡级土地利用总体规划尤为重要。上级土地利用总体规划的规划指标和布局要求最终通过县、乡级土地利用总体规划的土地利用分区得以体现和落实。在一个乡的土地利用总体规划中，基本农田保护区、一般耕地区的面积不得少于县级土地利用总体规划下达的耕地保护面积。

　　为了指导县、乡级土地利用总体规划的分区，各级土地利用总体规划也都涉及到土地利用分区。如全国土地利用总体规划图可以表示国家重点能源、交通、水利等基础设施用地的布局和大体范围，表示直辖市和省、自治区人民政府所在地城市、非农业人口在100万以上的城市以及国务院指定的其他城市的建设用地大致范围。省、地（市）级土地利用总体规划中也要表示出重要用地的范围。各级土地利用总体规划中的土地利用区界线通过下级土地利用总体规划逐级细化，最终反映在乡级土地利用总体规划中，成为用途管制和土地管理的依据。

　　总之，各级土地利用总体规划对土地利用的控制有所侧重。国家、省、市的土地利用总体规划主要是对各类用地数量上的控制，县、乡（镇）的土地利用总体规划对各类用地主要是分区控制，乡（镇）土地利用总体规划则应当将不同的用地落实到地块上，实行地块控制。

　　二、土地利用区是土地规划用途相对一致的区域。一个区就是一块地。可能是一大块地。从土地利用现状上看，区内目前的土地利用可能是单一的，也可能是多样的，有的利用符合规划用途，可以继续利用，有的利用不符合规划用途，应该改为规定用途。从规划的角度上看，各土地利用区虽然规定了区内土地的规划用途，但也不排斥为这一主用途服务的少量他种用途。如基本农田保护区内的土地主要用途是种植业，但也需要少量为种植业服务的其他用地，如排灌渠道、田间道路、农田防护林网等。因此。在划分了土地利用区，明确了土地用途后，还需要进一步制定出各土地利用区内土地使用的条件。即在该土地利用区内，哪些土地利用活动是允许的，哪些利用活动应当受到限制，哪些利用活动是禁止的。如在基本农田保护区内，可以从事种植业，但禁止各项非农业建设，禁止在区内挖沙、取土、堆放固体废弃物，禁止在区内栽果树、挖渔塘。在基本农田保护区内兴修小型农田水利设施、田间道路、营造农田防护林则要经过审查，若符合有关专项规划，应该允许。

　　土地利用总体规划作为一种宏观性的规划，它从国家整体利益和长远利益出发，对区域的土地利用进行总体布局和安排，并通过乡级土地利用总体规划的分区，明确区内土地用途和土地使用条件来落实。乡级土地利用总体规划的土地利用分区不可能也没有必要规定区内每一宗地的具体用途。各土地利用区内的具体的土地利用，可以由该区的土地使用条件来规范，也可以由专项规划来规范。如在城市建设用地区内，其建设用地可由城市详细规划来安排，在村庄和集镇建设用地区内，可由村庄和集镇规划来安排。

　　土地利用总体规划既是宏观性的规划，也是具体的可操作的规划。土地利用分区的界线明确地表示在1万分之一或更大比例尺的规划图上，可以落实到具体地块上。这种分区界线是“刚性”的，不可“侵犯”的。在土地利用分区界线内，在符合规定用途和土地使用条件的前提下，土地的具体利用可由专项规划来安排。从这种意义上说，土地的具体用途是由土地利用总体规划和专项规划共同确定的。土地利用总体规划决定大用途，专项规划定具体用途，两者相辅相承。

　　3.国家通过土地利用总体规划确定土地用途。实际上就是通过土地利用总体规划将土地资源在产业间和部门间进行配置。首先是在农业和非农业间进行配置，其次在农业和非农业内部进行配置，如在农业内部的种植业、林业、牧业之间配置。

　　国家通过土地利用总体规划确定土地用途，实际上就确定土地的农用地使用权和建设用地使用权。农地只能农用，不允许搞非农建设。国家通过土地利用总体规划将这两种土地使用权在土地使用者之间分配。

　　无论是土地资源在产业间部门间的配置，还是土地使用权在土地使用者之间的分配，都牵涉到土地所有者和使用者的切身利益。在乡级土地利用总体规划编制过程中，要广泛听取土地所有者和土地使用者的意见，在乡级土地利用总体规划批准后，要予以公告，让土地所有者和使用者知道，以便遵守和落实。同时，这样也有利于社会公众监督，增加土地利用总体规划执法的透明度。由于乡（镇）土地利用总体规划具体落实到地块上，土地利用总体规划实施情况究竟怎样，主要看乡（镇）土地利用总体规划的实施。因此，将乡（镇）土地利用总体规划的公布作为实施的必要程序，有利于社会公众监督，有利于土地利用总体规划实施，使用途管制真正落到实处。

　　第二十一条  土地利用总体规划实行分级审批。

　　省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。

　　省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

　　本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

　　土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

　　「释义」  本条是关于土地利用总体规划审批制度、审批权限及审批效力的规定。

　　一、我国的土地利用总体规划由国家、省、地（市）、县（市）、乡（镇）五级组成。新土地管理法对土地利用总体规划的审批实行分级审批制，即国务院、省（自治区、直辖市）、设区的市、自治州人民政府按各自的审批权限审批土地利用总体规划。

　　二、原土地管理法规定：“地方人民政府的土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。”原土地管理法实施条例对具体的审批权限作了规定，即全国土地利用总体规划由国务院审批，县级以土地方土地利用总体规划由上一级人民政府审批，乡级土地利用总体规划由县级人民政府审批。从道理上讲，在土地利用上，土地利用总体规划应具有权威性，对其他有关规划中的土地利用应起到制约作用。但原土地管理法规定的土地利用总体规划的审批权过低，甚至低于其他与土地利用有关的专业规划的审批权，难以起到应有的制约作用，难以确立土地利用总体规划应有的权威和地位。为了加强中央政府对土地利用的控制，使土地利用真正能克服地方和行业的局部利益，符合国家和社会的整体利益，必须适当上收审批权，对土地利用总体规划的审批权限作必要调整，以体现土地应由国家管理的原则。新土地管理法作了如下规定：1.扩大了国务院的审批权限。原土地管理法规定，国务院只审批省、自治区、直辖市的土地利用总体规划。修订后，国务院增加了对省、自治区人民政府所在地的市、人口 100万以上的市和国务院指定的市的土地利用总体规划的审批。这样的调整使得省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的市和国务院指定的市的土地利用总体规划的审批权限与城市规划法规定的同类城市的城市总体规划的审批权保持一致，便于这些城市的城市规划与土地利用总体规划相衔接。

　　2.扩大了省级人民政府的审批权限。新土地管理法规定，国务院批准权限以外的各级土地利用总体规划，统统由省级人民政府审批，这包括除了报国务院批准以外的各市的土地利用总体规划，各行署的土地利用总体规划以及各县、乡、镇的土地利用总体规划。这样的调整有利于省级人民政府对地方各级土地利用总体规划的控制，使省、自治区、直辖市人民政府所承担的耕地总量动态平衡的责任与权力相匹配。

　　3.规定了授权条款，便于操作。我国幅员辽阔，乡（镇）政府数量较大，各省的乡（镇）政府大都在一千个以上。如果乡（镇）土地利用总体规划都交由省级人民政府审批，加大了省级政府的工作量，难以及时审批，不利于及时确定乡（镇）土地利用总体规划。而乡（镇）土地利用总体规划又是最基层的土地利用总体规划，要划分土地利用区，确定每一块土地的用途。乡（镇）土地利用总体规划若不能及时审批，将给各级土地利用总体规划的实施带来极大障碍，难以实现用途管制。九届全国人大常委会在认真研究了各方意见后认为，有关市、县的土地利用总体规划经省级政府批准后，可以由省级政府授权设区的市和自治州政府批准所属乡（镇）的土地利用总体规划。因此，新土地管理法规定：“乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。”这样规定，较好地解决了在国家和省级负责土地利用总体规划审批的前提下，及时审批乡（镇）土地利用总体规划的问题。这里“可以”的含义是省级政府可以将乡（镇）土地利用总体规划授权设区的市、自治州政府批准，也可以不授权，而仍由省级政府审批，是否授权由省级政府根据实际情况确定。

　　三、新土地管理法规定：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行，”总则还明确规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”经批准的土地利用总体规划是土地用途管制的核心与基础。土地利用总体规划批准后，就具有法律效力。各地方、各部门在土地利用上都必须按照土地利用总体规划行事，单位和个人使用土地也必须按照土地利用总体规划确定用途使用土地，违反了土地利用总体规划就是违法。

　　第二十二条  城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。

　　城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

　　在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

　　「释义」  本条是城市建设用地原则，城市总体规划、村庄和集镇规划与土地利用总体规划关系的规定。

　　一、随着我国工业化进程的不断加快，经济快速发展，城市化进程也不断加快，为我国现代化建设提供了必要条件。但是，城市建设用地基本采用了粗放式的外延扩张方式，大量占用农用地特别是耕地，建设用地的增长速度超过了人口和经济增长的速度，土地浪费十分严重。据统计，1985年一1994年，全国城市由324个猛增到622个，增加近一倍，城市建成区面积由9386平方公里增加到17940平方公里，平均年递增7.5％。据专家对全国  31个特大城市卫星遥感资料的判读和量算，1986—1995年，这31个城市的主城区实际占地规模扩大了50. 2％。城市用地增加到133平方米，高于人均用地100平方米标准的城市有400多个。据对上海等12个城市调查，城市建成区的空闲地约占建成区面积的17％，有大量土地进一步挖潜改造可以利用，土地利用水平低下的问题未能得到改善。

　　土地利用总体规划与城市规划各自的任务不同。土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利益出发，在保持耕地稳定的前提下，协调各业用地需求，统筹安排各类用地的规模和布局，合理安排土地开发和整理，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。城市规划的基本任务是对城市各项建设和发展进行综合部署和具体安排，以保障城市社会经济的发展。城市规划是城市建设方面的综合性规划，但在土地利用方面与土地利用总体规划则是局部与整体，点与面的关系。土地利用总体规划是整个区域的规划、城市只是区域中的一个部分。

　　从土地利用的角度看，城市总体规划应当服从土地利用总体规划对城市建设用地规模的安排，针对城市建设用地宽打宽用，城市建设用地规模盲目扩张，土地利用率低的情况，新土地管理法提出严格控制建设用地的原则，即城市建设用地要充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。把城市建设用地从主要以外延扩张为主引导到以集约利用为主，鼓励盘活存量建设用地。同时，明确规定了城市建设用地规模必须要符合国家规定的标准，以防止城市建设用地规模过度膨胀。

　　二、城市总体规划、村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接。原土地管理法第十六条规定：“城市规划和土地利用总体规划应当协调。”城市规划法第七条规定：“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。”但实践表明，仅规定这两个规划应当协调还远远不够，许多城市盲目扩张未能得到有效约束。新土地管理法规定，城市总体规划不得突破土地利用总体规划确定的建设用地规模。在城市建设用地区内，城市建设应当符合城市规划。这样规定的含义在于，土地利用总体规划一经批准，城市规划在建设用地规模上就应当服从土地利用总体规划。原已批准的城市建设用地规模超过了土地利用总体规划划定的建设用地范围的，应当及时修改，按土地利用总体规划划定的建设用地区的范围修改城市规划。因此，本条第二款和第三款是从两个角度阐明了两者之间的关系，把两款结合起来理解，就可以正确处理好两个规划的关系，保护好农用地特别是耕地，适应和促进城市建设发展。

　　第二十三条  江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

　　「释义」  本条是关于土地利用总体规划与江河、湖泊综合治里和开发利用规划关系的规定。

　　一、江河、湖泊综合治理和开发利用规划要与土地利用总体规划相衔接。江河、湖泊综合治理和开发规划是与地表水资源的开发利用、水害防治有密切关系的区域性综合规划。该规划所规定的江河、湖泊、水库的管理和保护范围及蓄洪滞洪区的范围，要与土地利用总体规划充分协调、相互衔接。上述范围内的综合治理与开发利用方向要与土地利用总体规划相协调。

　　二、在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划。在上述管理和保护区内，因行洪、蓄洪、滞洪、防洪、航运、灌溉、输水的需要，对区内土地利用有许多特殊要求，如不得擅自砍伐森林，不得污染水质，不得围湖造田，不得陡坡开荒，不得在河床、河滩内修建建筑物等。在江河、湖泊、水库的管理、保护范围及蓄洪滞洪区内，土地利用应当服从这些规定。

　　第二十四条  各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。

　　土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。

　　「释义」  本条是关于土地利用年度计划的规定。

　　一、土地利用年度计划是根据土地利用总体规划和国民经济发展计划，对年度各项用地数量的具体安排，是实施土地利用总体规划的重要措施，是农用地转用审批、建设项目立项审查和用地审批、土地开发和土地整理审批的依据。

　　我国对土地利用实行计划管理始于八十年代。1986年3月，中共中央、国务院《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》要求：“今后必须严格按照用地规划、用地计划和用地标准审批土地”，第一次明确了土地利用计划的地位与作用。1987年10月，原国家计委与原国家土地管理局联合制定了《建设用地计划管理暂行办法》。该办法的颁布对遏制耕地急剧减少的势头起到了积极作用，也为建立土地利用计划管理制度打下了良好基础。当时的土地利用计划主要以投资渠道为依据，将建设用地分为国家建设、乡（镇）集体建设和农村个人建房三项用地。后经补充完善，逐渐形成了包括非农建设用地计划、农业建设用地计划和土地开发计划为主要内容的计划指标体系和管理制度，集中反映在1996年由原国家计委和原国家土地管理局联合颁布的《建设用地计划管理办法》中。

　　土地利用实行计划管理，对保护耕地、控制建设用地起到一定的作用，但也存在一些问题。一是原土地利用计划是个供地计划，是按土地需求决定土地供给的计划，是个确保建设用地的计划。二是土地利用计划的内容不能适应用途管制的要求，不能适应耕地总量动态平衡的要求。三是土地利用计划层层分解下达到市、县，由地方人民政府执行，致使土地利用计划失控。地方政府上报的土地利用计划执行情况严重不实，实际用地大大超过上报数字。据调查，全国实际建设占用耕地数量超过上报计划执行数字的2倍以上。

　　二、土地利用总体规划有一个规划期限，批准后有一个逐步实施的过程，逐年实现土地利用总体规划需要有土地利用计划的调节与控制。本条规定：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。”加强土地利用计划管理是各级人民政府的责任，通过加强土地利用计划管理来逐步实施土地利用总体规划。建设用地总量膨胀过快是当前土地利用中的突出问题，导致耕地总量的锐减。因此，土地利用计划的主要任务是依据土地利用总体规划控制建设用地总量。当然，土地利用计划的任务除了控制建设用地总量外，还要控制农用地开发特别是耕地和退耕还林还牧的数量，即除了建设用地计划外，还要有生态退耕、耕地开发、土地整理等计划。

　　三、本条规定：“土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。”土地利用年度计划要为国民经济和社会发展服务，必须依据国民经济和社会发展计划编制。国家产业政策引导产业发展方向，对不同的建设项目采取鼓励性、限制性、禁止性的政策，土地利用计划也应依据国家产业政策编制。在编制土地利用年度计划时，要考虑建设用地和土地利用的实际状况，主要考虑建设用地利用是否充分，有无闲置土地，以及耕地、其他农用地和未利用地的实际现状，这是土地利用年度计划编制的重要依据。土地利用年度计划最终要为实施土地利用总体规划服务，在一个规划期内通过若干土地利用年度计划实施以达到土地利用总体规划的最终实现。

　　四、本条规定：“土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。”按照土地利用总体规划的编制审批程序，土地利用年度计划应由县级以上人民政府组织编制。全国土地利用年度计划由国务院组织编制；省、自治区、直辖市的土地利用年度计划，以及省、自治区人民政府所在地的市、人口 100万以上的市和国务院指定的市的土地利用年度计划报国务院审批；其他层级的土地利用年度计划由省级人民政府批准。下级土地利用年度计划必须依据上级土地利用年度计划下达的计划指标，在上级土地利用年度计划的指标范围内编制。土地利用年度计划一经通过，就具有法律效力，必须严格执行，违反计划也要承担相应的法律责任。

　　第二十五条  省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。

　　「释义」  本条是关于土地利用年度计划执行情况报告制度的规定。

　　九届全国人大常委会审议过程中，许多委员认为，土地利用年度计划是控制建设用地总量的重要措施，土地利用年度计划一经批准必须严格执行。是否严格执行土地利用年度计划，直接关系到土地利用总体规划能否落实，土地用途管制能否实现、耕地总量能否确保不减少的大问题，仅靠行政机关自身的监督机制难以保证土地利用年度计划的严格执行。因此，必须把土地利用年度计划的执行情况放在国家权力机关的监督之下。本法规定省级人民政府执行土地利用年度计划情况要接受省级人大监督。省、自治区、直辖市人民政府每年要把土地利用年度计划执行情况，包括耕地占用和补充情况列为国民经济和社会发展计划的执行情况，向省级人民代表大会报告。这是强化土地利用年度计划管理和监督，保证耕地总量动态平衡的重要措施。省级人民政府肩负着辖区内耕地总量平衡的重担，及时向省级人大汇报土地利用和耕地变化情况，有利于督促政府重视和加强土地利用计划管理工作，提高土地利用年度计划的权威性，有利于在省人大监督下采取有效措施，解决耕地总量平衡中的问题，确保耕地总量只能增加，不能减少。

　　第二十六条  经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

　　经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

　　经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

　　「释义」  本条是关于土地利用总体规划修改的规定。

　　一、土地利用总体规划的修改是指在土地利用总体规划的期限内，由于某些不可抗力或不可预料因素的出现以及其他原因，致使经批准的土地利用总体规划不能适应社会和经济发展的要求，需要对规划确定的指标和土地利用布局进行调整的行为。

　　原土地管理法对土地利用总体规划的修改未作规定。因此，在土地利用总体规划的实施过程中，往往出现了地方政府随意修改规划的现象，“规划规划，墙上挂挂，抵不了领导一句话”就是不经报批随意修改规划的真实写照。

　　二、土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准，不同级别的土地利用总体规划，原批准机关不同，有的是国务院，有的是省级政府，有的则是设区的市、自治州人民政府，属于哪级机关批准的，修改时也必须报经哪级机关批准。未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途，用地单位和个人必须严格按照规划确定的用途使用土地。

　　考虑到土地利用总体规划的修改需要一定时间，为了保证国家重点建设工程项目的及时用地，本条规定：“经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。”“经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。”对于省、自治区、直辖市人民政府批准的建设项目用地，需改变原由国务院批准的土地利用总体规划，仍需报经国务院批准修改。土地利用总体规划是个完整的体系，某一级规划的修改和调整势必牵涉到上下级土地利用总体规划的修改和调整，具体修改办法，可由国务院作出具体规定。

　　三、土地利用总体规划一经批准，要严格执行。土地利用总体规划的修改必须十分慎重，频繁的修改会影响土地利用总体规划的严肃性和权威性。因此法律在土地利用总体规划的修改程序、修改的审批权限上作了严格的规定。

　　第二十七条  国家建立土地调查制度。

　　县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。

　　「释义」  本条是关于实行土地调查制度的规定。

　　一、土地调查是县级以上人民政府及其土地管理机关，根据需要在一定范围和时间内，为查清土地的数量、质量、分布、利用和权属状况而采取的一项技术的、行政的和法律的措施。

　　二、土地调查根据调查内容不同分为三种形式，即土地利用现状调查、土地权属调查（地籍调查）和土地条件调查。

　　1.土地利用现状调查是按照土地利用方式进行分类后，为查清各类用地数量（面积）、分布及利用状况而进行的调查。由于地籍管理和土地整理的需要，土地利用现状调查还要对行政界线和农民集体土地的所有权界线进行调查。

　　土地分类是土地利用现状调查的基础。土地分类的任务是划分土地的类型，客观反映土地利用现状，为制订土地政策和土地利用总体规划提供依据。

　　土地利用分类，主要是按照土地的用途、生产特点、使用方式和地表特征等因素对土地进行分类。《土地管理法》规定，土地分为三种类别，即农用地、建设用地和未利用地。1984年开始的全国土地利用现状调查，将土地分为八大类，包括耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域和未利用土地。相应的，耕地、园地、林地、牧草地、水域（用于农业）属于农用地一类；居民点及工矿用地和交通用地等属于建设用地；未利用土地即未利用地。

　　2.地籍调查是根据土地登记的需要，查清每一宗土地的权属、界址、面积、用途（类别）、等级等内容的一项法律措施。地籍调查一般在城市和村镇范围内进行，是土地登记程序中的一个步骤，土地登记的内容靠地籍调查取得或核实。城镇、村庄土地属于建设用地，建设用地权属复杂、界线易模糊、用途多变、等级差异大，且价值远高于农用地，因此，面积和用途、等级的准确性直接关系到土地权利人的经济利益，因此，政策性、技术性都很强。

　　3.土地条件调查指对土地的自然和社会经济条件进行的调查。主要是指对土地的投入、产出、收益、交通、区位以及土地本身的质量、潜力等自然、社会经济条件的资料搜集、整理和分析。土地条件调查的主要目的为了对土地进行评价，确定土地的等级。

　　三、做好土地调查工作，必须得到有关部门的协助与配合，如计划、财政、农业、林业、水利、统计、海洋、测绘等都是与调查关系较为密切的部门。土地的所有者和使用者也应当积极配合土地行政主管部门，主要是不得阻碍土地调查人员进入调查现场，主动提供有关资料，交纳有关调查、测量费用。

　　第二十八条  县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。

　　「释义」  本条是关于评定土地等级的规定。

　　一、土地等级是土地质量和价值状况差异的反映。评定土地等级或称土地分等定级是根据土地的自然和经济的属性，进行调查、测算后确定土地质量和价值的评估活动。土地等级是确定土地价格的基础。

　　土地等级依照土地条件调查成果评定，当规划确定的土地用途与现状用途不一致时，规划土地用途是评定该土地的等级的潜在影响因素。事实上，土地条件调查也必须考虑到规划对土地价值的影响。

　　二、按城乡土地特点的不同，土地分等定级可分为城镇土地分等定级和农用土地分等定级两种类型。城镇土地分等定级是对城镇土地利用的适宜性评价，不同区位条件下的土地等级差异是土地价值差异的表现。农用地分等定级则是对农用土地质量或者对其生产力高低的评定。

　　三、为准确反映土地的质量差异，土地分等定级采用“等”和“级”两个层次。城镇土地的等级反映城镇之间土地的地域差异。它将每个城镇看作为一个点，分析各个城市之间从整体上表现出的土地差异。每个城市为一个等，各个城市间土地价值的区分以不同的“等”来表示。城镇土地的级反映一个城镇内部土地的区域条件和利用效益的差异。通过分析投资于土地上的资本、土地的自然条件、经济条件等得出土地收益的差异，并据此分出土地级别的高低。在“等”的基础上，每个城镇内的土地可分为若干“级”。农村土地的等反映不同质量农用地经济收益的差别。土地等的划分依据构成土地质量、长期稳定的自然条件的差别，以及土地生产潜力的发挥和土地利用效益的差异。土地等在全国农用地范围内进行比较、划分。农村土地级反映土地等影响下的土地差异。土地级的划分依据是影响土地质量、易变的自然条件的差别，以及利用水平、利用效益的细小差别。土地级在县级行政区域内按相对差异评定。

　　第二十九条  国家建立土地统计制度。

　　县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。

　　土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。

　　「释义」  本条是关于建立土地统计制度，制定土地统计方案、提供和发布土地统计资料以及土地统计资料应用的规定。

　　一、土地统计是国家对土地的数量、质量、分布、利用状况和权属状况进行调查、汇总、统计分析和提供土地统计资料的制度。土地统计的任务是及时、准确地掌握土地资料的构成、利用现状和变化动态，系统地收集、整理、分析土地数据信息，更新完善资料，保证统计资料的现势性；为国家制定政策提供依据；为编制土地利用总体规划提供依据；为监督、管理土地资源、资产的合法、合理利用服务。

　　二、土地统计调查方案应当包括调查目的、调查对象和调查单位、调查项目、调查表式样及说明、调查组织实施计划包括组织机构、调查方法、调查时间、期限和时点等。

　　三、土地统计资料的发布必须经严格的审批程序，未经批准，任何单位和个人都不得泄漏土地统计资料。土地统计还是一项十分严肃、十分科学的工作，虚报、瞒报、拒报、迟报或者篡改、伪造土地统计数字的，要受到法律的制裁。

　　四、我国现行的土地统计制度是国家统计制度的重要组成部分，包括初始土地统计和日常土地统计制度，以及土地统计报表制度。土地统计制度按内容和时间不同又可分为初始土地统计和年度土地统计。在基层，还应当建立以乡、街道为单位的统计台帐，随着实地的变化，不断更新统计数字，并按规定及时向上级报送。

　　第三十条  国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状见进行动态监测。

　　「释义」  本条是关于建立全国土地利用状况动态监测系统的规定。

　　一、土地利用动态监测是指国家运用遥感技术和其他现代化手段，对全国及国家确定的重点地区的土地利用变化情况，特别是城镇建设用地扩展情况和耕地变化情况进行连续监测，为中央决策提供及时、准确的各类土地数据。

　　二、土地利用动态监测的目的，一是可以推算全国或某一地区的土地利用现状情况；二是可以核查下级上报的土地统计数据是否真实；三是能够监督土地利用总体规划和年度计划的执行情况；四是及时发现乱占滥用土地、闲置、荒芜土地的违法行为。

　　三、建立全国土地利用监测系统，首先要合理分布监测站点，形成网络。国家也可以根据需要在某些重点监测地区设置加密网点，提高监测的及时性和准确性。