检察机关在民事行政检察工作中，在法律没有明文规定的情况下，积极探索，大胆实践，对人民法院发生法律效力的判决、裁定而确有错误的民事行政案件，运用检察建议，启动了法院的再审改判和纠错，取得了较好的效果。这一作法不仅减少了诉讼环节和成本，节约了司法资源，同时在一些法院还乐于接受。既达到了监督的目的，又融恰了检、法之间的关系。最高人民检察院颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中对“检察建议”这一监督方式予以确认。各地在办理民事行政抗诉案件中，把它与抗诉兼用，收到较好效果。但是，从适用检察建议的实践来看，存在以下一些问题：

　　一是检察建议的法律地位未能确定，以至于人民法院或具体的承办法官不乐意接受。认为检察建议，不是像抗诉书哪样的法律文书，不具有法律效力，对适用检察建议启动再审，没有法律依据。甚至把检察建议视为当事人的申诉信件、作为一般的来信来访处理。使我们民事行政检察干警，要花大量时间作解释，同时还要花大量精力与法院进行协调。按最高人民检察院的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定，既使是原判决、裁定符合抗诉条件，还需要与法院协商，法院同意再审的情况下，才能提出检察建议。监督者事先要与被监督者讲条件，谈得好条件你才能监督。这样一种监督方式，是没有多大的法律意义的。

　　二是适用检察建议，启动人民法院再审程序和纠正违法，没有纳入法律规范，也就没有相应的对检察建议执行情况的监督。没有具体的监督机构来实施监督，难以保证该工作的顺利实施。有的地方，在向法院发出检察建议的同时抄报人大。相反，增加了法院对此问题的反感。有的人大认为检察建议，只能算是“建议”，没有明确的法律效力。没有法律效力的东西，只是作为一个情况来掌握，没有必要进行深层次的追究。就是在检察机关内，也同样存在着类似的看法。正因为有这些看法存在，导至这项工作在一些地方开展不起来，既使开展起来后，操作也不是那么顺利。

　　三是检察建议自身存在着不足，其适用条件和适用范围不清，操作程序极不规范。从各地的使用情况来看，简直是五花八门。根据高检院制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》的规定和办案实践，检察建议的条件和范围应当是四种情形：一种是原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的；二种是原裁定确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的；三种是人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的；四种是应当向人民法院提出检察建议的其他情形。就高检院的这个规定而言，它是相当原则的规定，在实际操作中，检察机关还得与法院协商。对符合抗诉案件的案件，没有与法院进行协商一致就发出检察建议，使法院产生反感，启动不了法院对建议应当再审案件的再审；有的对法院判决裁定中既无实体违法又无程序违法，只是在方法上不尽妥当的案件也运用检察建议等情况，势必造成滥用检察建议。

　　四是检察建议的格式和内容不规范。检察机关在对民事行政抗诉案件审查后，向法院发的检察建议，应当是一种法律文书。对于法律文书，首先是其格式应当规范统一。其次是被建议对象应当明确，有的检察建议中没有明确的建议对象，有的是对原判决裁定的法庭，而不是对原审法院；再次是建议内容不详实规范，有的检察建议在叙述事实上不详实具体、缺理缺据，案件错误的焦点不明确，语句逻辑不严谨；其次是建议的观点不鲜明，有的应用 “引起重视”、“酌情处理”、“请予纠正”之词作为检察机关建议的观点。

　　鉴于上述适用检察建议工作中存在的问题，提出如下对策建议。以进一步规范、完善运用检察建议启动再审程序的制度。

　　一、将检察建议纳入法律规范，确立相应的法律地位。为了使检察建议在民事行政检察工作中有效地运用，充分发挥其启动法院再审和纠错、节约司法资源、减少诉讼成本的重要作用，建议立法机关应当以法律形式确认检察建议这一监督方式。在相应的诉讼法中，予以明文规定。同时，要制定具体的操作规范，做到名正言顺，才能使其具有法律效力。

　　二、建立有效的监督机制，加强对检察建议执行情况的监督。通过实践证明，运用检察建议启动法院的再审改判和纠错，是对人民法院的民事行政审判活动进行监督的有效方式。这一作法可以减少诉讼环节和成本，节约了司法资源，应当给予肯定。目前，由于这一作法未有明确的法律规范，执行过程中存在着较大差异。因此，应当极力探索建立有效的监督制度督机制，加强对检察建议执行情况的监督。在法律未作出明确规定的情况下，检察机关主动争取人大的监督、指导，就是一种很好的尝试。民事行政检察建议呈报同级人大常委会法制工作委员会、及时向人大报告这方面的工作情况以争取人大的监督、指导。一旦有对检察建议不重视的情况，人大能有理有据的进行工作监督。

　　三、检察建议自身应规范、严谨。作为一种法律文书，首先格式必须规范，内容必须详实，语句必须严谨，适用方法要得当，决不能粗制滥用。检察建议的直接对象必须是原判决裁定的法院。内容上必须详实、客观地叙述原判决裁定认定的事实或采用的证据或适用的法律等方面存在的问题，以及依照法律应当怎么判决裁定，有鲜明的观点和意见。同时语句表述要准确，逻辑结构要严谨。

　　四、适用条件和范围要准确。运用检察建议的条件和范围，在最高人民检察院关于《人民检察院办理民事行政抗诉案件办案规则》中作了明确规定，主要靠在办案中认真的掌握、灵活运用。特别是运用检察建议启动再审察件的条件掌握，对于“五类重点案件”不宜用检察建议启动再审。我们认为，检察建议目前在法律未作出明确规定、操作尚不规范、监督机制还不完善的情况下，只能作为一种尝试。只适用于诉讼标的不大，法律关系明确，经与原审法院协商，法院对再审和事实依法都认可一致的案件。尽管诉讼标的不大、法律关系明确，但与原审法院意见形不成共识的，不宜适用检察建议。对于原判决裁定确有错误，但依法不能启动再审程序的，或者对于原判决、裁定确有错误，但未影响实体处理的可以提出检察建议予以纠正。

　　五、在运用检察建议中，能否使检察建议发挥其作用，根本问题是人民法院的重视程度和检察机关的工作是否做好。因此，要使检察建议启动原审法院再审和纠正错误判决、裁定就必须要加强与法院的协调，建立有关运用检察建议的制度，规范运用检察建议。建立的运用检察建议制度应报送人大常委会掌握、作为人大对两院工作监督的依据。

 肖中伟