摘要：自20世纪80年代中期开始，我国对农村养老、医疗、社会救助等主要社会保障项目进行了一系列改革的尝试和探索。这一时期的改革在制度本身的建设、制度环境的建设及立法保障的建设等方面都取得了一定的进展。但由于多种原因，总的来说，农村社会保障改革的步伐不大，制度化程度还不高，家庭保障仍是农村社会保障的基本模式，保障功能差且比较脆弱。改革以来农村社会保障制度建设的偏差主要表现在对土地的保障功能估计过高，对农村社会保障制度建设缺乏明确的目标定位和稳定的推进措施，政府本该履行的角色不到位等。

　　1979年以后，我国开始了从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的改革进程。适应这一变化，自20世纪80年代中期开始，我国在养老保障、医疗保障、社会救助、五保供养等主要保障项目上对农村社会保障制度进行了改革。这一改革为进一步健全和完善我国农村社会保障体系提供了有益的经验和启示，同时也存在着一些需引起充分重视和认真吸取的教训。

　　一、农村社会保障制度改革的历史背景

　　（一）农村集体保障功能在市场转型初期的迅速衰落提出了改革农村社会保障制度的要求

　　在计划经济体制下，人民公社集体经济在特定时期发挥了其对社员的最基本的生存保障功能。在这种保障形式下，社员尽管可能陷入普遍贫穷，但不至于出现部分或单个社员家庭生活无着的情况。改革以来，这种集体保障由于家庭联产承包责任制的实行而迅速走向衰落。在新的生产经营方式下，农民承包集体所有的土地，成为相对独立的生产经营者，开始享有相当大的自主权。农户的劳动所得除了完成国家和集体按承包协议所规定的各项义务外，其余归已，不再经过集体统一分配。这调动了农民的生产积极性，促进了农村生产力的发展，但也导致了农村集体积累机制的削弱，公积金（用于再生产）和公益金（用于福利与公益事业）难以保证按时足额提取，集体保障赖以维系的基础削弱了。这种变化对农村社会保障的影响是巨大的。以合作医疗为例，改革前大多数农村实行的合作医疗制度，改革以来纷纷瓦解了。到1989年，全国只有4.8%的行政村实行合作医疗，10世纪90年代以来陆续恢复了一些，但未达到15%，所覆盖的人口仅为农村人口的10% 左右。农民在得到实惠的同时，也增加了生产和生活的风险。

　　（二）农村土地保障作用的降低要求加快农村社会保障制度的改革

　　首先，随着乡镇企业的发展和小城镇的兴起，一方面，农业耕地面积减少，自1977年以来，我国农村劳动力人均播种面积一直以每年0.17亩的速度递减。另一方面，我国相当一部分乡镇企业的职工是采取“亦工亦农”的方式，或“离土不离乡”、“进厂不进城”，都还保留一份耕地。即使一部分农村劳动力已进城做工，但仍属流动性质，保留农民身份，还在家乡保留一份承包地。这样，在我国农村劳动力每年以1000万人左右持续增加和农村人口不断上升的情况下，来自土地的物质保障显然是呈下降趋势。

　　其次，即使在不存在工农业产品价格“剪刀差”的情况下，农业生产的比较效益一般也很低，这已为世界各国特别是工业化国家的情况所证实。目前发达国家的农业生产一般都依靠来自政府的大量补贴。我国改革后一个时期的农业快速发展、农民收入持续上升，也与政府优惠政策的实施有关。加入WTO后，农产品价格将逐渐和国际接轨，我国农产品价格由于成本高，和国际同类产品相比较无优势可言。所以，在一个时期内，我国农产品价格不仅难以上升，反而可能下降，从而对农民生活保障构成一定的威胁。

　　（三）农村家庭保障因家庭规模、结构的变迁与人口流动的加快而难以实现，要求加快农村社会保障制度建设

　　由于计划生育政策的实施及其他因素，农村人口老龄化速度加快，老龄人口占农村总人口的比重1990年为8.7%，2000年上升到10.8%，预计到2020年将达到16%.

　　农村老龄人口不仅基数大，而且所占比例也比城市高。由于城市化速度加快，城市就业机会增多和政策逐步放宽，每年都有大量农村人口流向城市，而流向城市人口的大部分为年轻人。农村人口老龄化向养老保障等提出了更高的要求。原先的家庭保障随着家庭规模的小型化、子女数量减少与人口流动化而难以满足这一要求，使家庭保障面临前所未有的困难局面。目前农村剩余劳动力在城乡之间流动状况的继续，也使农村家庭保障的实施变得更加困难。

　　（四）改革农村社会保障制度也是缩小城乡社会保障差距，实现社会公平与社会公正的需要

　　中国工业化是通过内部积累开始起步和推进的，其中农业是提供积累的主要部门。据统计，从20世纪50年代到改革前的1978年，农业部门为国家工业化提供的资金约为4500亿元。改革以来，国家吸收农业积累有增无减。国家通过建立项目齐全、标准较高且个人不负担任何费用的社会保障制度，使城市职工通过低工资等形式提供的积累得到了适当的补偿。而国家对农民的社会保障的承诺却微乎其微，仅仅为农民提供了一定的社会救济，这对广大农民显然是不公平和不合理的。随着国家经济实力的不断增强，应当加快农村社会保障体系的改革和完善，逐步实现社会保障制度的城乡衔接，使农民能和城市居民一样平等地享受社会保障的权利，以促进社会公平和社会公正。

　　二、农村社会保障制度改革的主要进展

　　（一）制度本身建设的进展

　　1.养老保障

　　早在1986年10月，民政部等有关部委就提出要在农村经济发达和比较发达地区，发展以社区（乡镇、村）为单位的农村养老保险。20世纪90年代初，根据国务院的要求，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，确立了以县为单位开展农村社会养老保险的原则。该《方案》确定了在我国开展农村社会养老保险所应遵循的基本原则：第一，建立农村社会养老保险制度，要从我国农村的实际出发，以保障老年人基本生活为目的；第二，资金以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家于以政策扶持；第三，坚持自助为主，互济为辅；第四，坚持社会养老保险与家庭养老相结合；第五，坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向。《方案》规定个人缴费标准设立多个档次，月标准分别为2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、 20元，供不同的地区以及乡镇、村、企业和投保人选择。缴费最长年限为40年，受益者从满60周岁开始领取养老金。截至2000年底，全国农村参加社会养老保险的人数为6172万人，基金余额为195.5亿元，人均316.75元。农村养老保障制度的改革后来虽然因存在种种问题而基本被搁置，但在少数发达地区仍在继续推进和探索。

　　2.医疗保障

　　为改变农民因病致贫、因病返贫的情况，保障农村居民的身体健康，在全面、深入研究的基础上，2002年12月，党中央、国务院作出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求在全国农村逐步建立新型合作医疗制度。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新型合作医疗制度较之过去的合作医疗制度有以下几个方面的创新和发展：第一，加大了政府支持力度。按规定，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民每年按人均10元给予补助，地方财政对参加新型农村合作医疗制度的农民每年按人均不低于10元给予补助，进一步完善了个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。第二，突出了以大病统筹为主。以往的农村合作医疗，大多将保障的重点放在门诊或小病上，而新型农村合作医疗则将重点放在对农民的大额医药费用或住院医药费用进行补助上，保障水平明显提高。第三，提高了统筹层次。改变了过去以乡、村为单位开展合作医疗的做法，以县为单位统筹，条件不具备的地方可从乡统筹起步，向县统筹过渡，增强了抗风险和监管能力。第四，明确了农民自愿参加的原则，赋予农民知情权和监管权，提高了制度的公开、公平和公正性。第五，由政府负责和指导建立组织协调机构、经办机构和监督管理机构，加强领导、管理和监督。第六，建立医疗救助制度，通过民政和扶贫部门资助贫困农民参加新型农村合作医疗，照顾到了贫困农民的特殊情况。

　　中国人民大学·李迎生