杨  涛＊

　　[摘要]在推进我国宪政建设的进程中，“公民上书”事件的涌现成为一个令人瞩目的亮点。“公民上书”对于推进权力对权力的制约和权利对权力的制约都具有积极的宪政意义。未来可以借鉴国外违宪审查的某些做法，针对我国现行的违宪审查的不足加以改进，设立宪法委员会，让“公民上书”的范围扩大，同时能得到及时回应以及特殊情形能以听证形式进行，让“公民上书”在宪政的推进上发挥更大的作用。

　　[关键词]公民上书  宪政  违宪审查  制度完善

　　自从2003年，“孙志刚事件”引发“三博士上书全国人大”和“五位法学家上书”以来，“公民上书”1事件蔚然成风，成为中国法治建设的又一个亮点，也引发了学者对于我构建我国违宪审查制度的思考。然而，从宪政上考量“公民上书”事件的意义，并从宪政角度思考我国违宪审查的重构，学者却言之甚少。本文拟从宪政思维展开，阐述公民上书的宪政意义，并从宪政的角度重构我国违宪审查制度。

　　一、宪政思维的展开

　　谈到宪政，必须首先要谈到宪法，我国宪法学界通常认为，宪法是反映各种政治力量实际对比关系，确认革命胜利成果和现实的民主政治，规定国家根本制度和根本任务，具有最高法律效力的国家根本法。1

　　不过，这种概念尽管揭示了宪法产生的历史过程、形式特征和其阶级本质，但却没有反映现代文明中宪法对于人权保护的重视以及对于国家权力的限制与防范，没有反映西方几千年法治文明中，宪法形成的精神内核。在中国古代，尽管有宪法一词，但宪法多指一般的刑事法，完全不能限制帝王和国家主权的行为。近代意义上的“宪法”，乃译自英文“consititution”，这一词语内涵了规定政府性质、职能及其限制的根本性法律或原则，是整体权力来自被统治者的政府宪章。2宪法的观念，其实可以肇始于古希腊雅典民主与罗马共和时期出现的权力平衡和利益代表的体制设计，在中世纪，1215年的英国《大宪章》的签订，贵族取得了对国王纳税权力的限制，这被普遍认为是近代宪法的一个雏形。而世界上最早的成文宪法——1789年的美国宪法及其后的修正案，更是以“主权在民”、“三权分立”、“法律面前人人平等”以及对公民权利的保障的重视，更是确立了政府权力的限制和公民权利保障的宪法原则。因此，我们可以这样认为，在现代国家，宪法是通过民主原则确立的限制政府权力和保障公民权利的根本法。

　　然而，宪法却不等于宪政。宪政在通常意义上讲，是指一种以法治为形式，司法为屏障，以民主为基础，分权制衡为手段，以保障个人自由为终极目标的政法体制。3因而，我们说，制定宪法仅仅是现代国家实施宪政的第一步，宪法提供了宪政得以展开的法律形式。没有宪法的宪政是无法想像的，但有了宪法未必就有宪政，因为宪政要从根本上限制民族国家的公共权力。4宪政是要通过一系列的思想观念和制度安排，通过对政府权力的限制与公民权利的保障，最终达到实现个人自由，权力的限制不分个人专制、少数人的专制还是多数人的专制。

　　从西方宪政秩序的内生与发展的历史来看，宪政秩序的形成经历了漫长的发展时期，以下几个方面，可以说对于宪政的形成具有至关重要的作用。

　　其一是对自由权利尊重的先验思维。在西方文明两大渊源——希腊文明与希伯莱文明中，都对世俗权力和法律具有观念上的约束。从古希腊萌芽到古罗马时代发达的自然法学派，以自然正义与人类的理性标准来判断世俗法律与世俗权力的合法性。近代以来，自然法学派的复兴，宣称人生而平等，生命、自由和财产权神圣不可侵犯。而基督教文明中，上帝的存在本身就是对于世俗权力的一种精神制约，阿奎那将法分为永恒法、自然法、人法，人法的层次最低，要服从于永恒法与自然法。先验的思维对于宪政与立宪主义的形成起到先导作用。

　　其二是分权与制衡的制度安排。这种分权与制衡的制度安排上，可以分为横向的分权与制衡与纵向的分权与制衡，横向的分权与制衡指对于国家权力分解为立法权、行政权与司法权，孟德斯鸠是“三权分立”的集大成者，在他看来，任何一机构不应该僭越自己的权限而享有其他机构的权力，否则自由就不存在了，同时这三种权力还应该互相制衡，比如行政权以否决权来参与立法等。在权力的分立与制衡中，司法权的独立与制约对于宪政起到极大的作用。从英国科克法官开创的法官独立与职业化的传统，到美国大法官马歇尔的“司法审查”制度的确立，司法在宪政的开创与确立上无不扮演了重要的角色。纵向的分权与制衡，实际上是指中央与地方的分权与制衡，中世纪的欧陆，其实并不是如中国一样的皇权专制主义的国家，君主在很大程度上都是受制于封建主，乡镇自治在一些国家有深厚的传统。现代联邦制的国家，中央与地方的分权，实际上是限制政府集权与保障公民权利的良好制度安排。

　　其三是民主制度的要求。民主与宪政并不是一回事，民主作为多数人统治是对权力的合法性的承认，民主并非宪政的充分且必要条件。亚里士多德就说，民主制……多数规则这个最具可行性的选择却会使个别公民和少数群体屈从于有损于他们利益的法律。1托克维尔也称，民主会引发多数人的暴政。但是，无庸讳言，民主政治在现代国家成为宪政的重要条件，主要在于民主制度相对于专制与少数人的统治更有助于保障多数人的自由和权利，并且在现代社会，通过代议制、常任制、任期制和相应的程序控制方式，民主决策更趋于理性化，有助于推动宪政的发展。现代国家通常将民主与宪政联系在一起，称之为“立宪民主”。

　　最后，是个人自由、权利的保障与行使。洛克与卢梭都是“社会契约论”的早期倡导者，洛克与卢梭都认为人类为更好地实现自身的自由，将自身的权利让渡成立政府，洛克认为人们只是将部分权利让渡给了政府，保留了生命、自由和财产的权利。西方宪政的发展正是循着洛克的思路，在宪法和其他制度安排上，极度重视公民自由权利的保留，如公民的言论自由、出版自由、结社自由、集会游行示威自由、宗教信仰自由，等等。而在西方的市场经济的发展中，存在市民社会与国家的分野，公民自由与权利的行使，对国家权力的防范与监督，对于限制国家权力的肆意扩张与公民自由与权利的保障，对于促进宪政的发展，起到至关重要的作用。

　　二、“公民上书”的法律渊源与宪政意义

　　建国以后，我们先后有四部宪法和一个宪法性文件——《共同纲领》，但无庸讳言，我们对宪法的相关规定的落实不够及相关制度配套不到位，事实上，我们离实现宪政的目标还有相当距离。因此，在当今世界宪政已经成为各国的法治建设主流话语时，在促进宪政的角度探讨“公民上书”事件，具有不同寻常的意义。

　　《中华人民共和国宪法》第五条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。 一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第四十一条又规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”但是，尽管公民对于法律、法规违宪可以提出批评与建议，由于没有具体的法律制度安排，公民只能通过非制度化的渠道提出建议，这种建议也不可能引起国家机关的重视，因此，也就没有所谓的“公民上书”事件。

　　违宪审查的制度建立的转捩来自于2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国立法法》，该法第九十条第二款规定：“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”2000年10月16日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十四次委员长会议通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》；2004年5月，全国人大常委会专门成立了法规审查备案室，该工作室不仅负责法规备案，更重要的是审查下位法和上位法尤其是宪法的冲突和抵触。2005年12月16日，第十届全国人大常委会第四十次委员长会议又完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的修订，并通过了《司法解释备案审查工作程序》。     通过上述法律和相关文件，“公民上书”的范围和相关处理程序初步得以建立。其具体程序为：

　　第一，行使审查权的是全国人大常委会的专门委员会与法制工作委员会，公民向全国人大常委会书面提出审查建议的，由法制工作委员会负责接收、登记，并进行研究；必要时，报秘书长批准后，送有关专门委员会进行审查。 第二，全国人大常委会接受审查的只有行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和经济特区法规，以及最高人民法院和最高人民检察院的司法解释。全国人大所制定的法律则不在审查范围之内，对于法律的修改全国人大可使用修改程序。至于国务院各部门及地方政府所制定的规章及红头文件，也不在审查之列，因国务院或地方人大常委会对其本来就有审查与撤销之权。 第三，有权提出审查请求的“公民”1主体有社会团体、企业事业组织以及公民。 第四，全国人大常委会专门委员会和法制委员也可以进行主动审查。 第五，违宪审查的处理程序，首先与制定机关进行沟通协商；然后由专门委员会书面要求纠正；制定机关仍不纠正，由常委会审议决定撤销同宪法或者法律相抵触的法规。 2

　　在《立法法》及相关的文件出台的推动下，近些年来，“公民上书”风起云涌，成为媒体聚集的焦点和法治建设的新的亮点：

　　2003年5月1日，俞江、滕彪和许志永3位法学博士联名上书全国人大常委会，要求按照《立法法》的有关规定，对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行合法性审查。5月23日，贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波五位法学家、学者再次上书，提请对收容遣送制度启动特别调查程序。2003年6月18日，国务院常务会议决定，废止1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。　    2003年5月，河北省香河县五百户镇香城屯村的村委会主任王淑荣上书全国人大常委会，认为 《河北省土地管理条例修正案》第25条的规定违反《土地管理法》，要求对前者的合法性进行审查。2005年6月，河北省十届人大常委会第十五次会议删除了《河北省土地管理条例》第25条。

　　2004年12月19日，中国政法大学法学硕士生郝劲松上书全国人大常委会，他认为《铁路客运运价规则》有关退票收费的规定侵犯了公民的财产权、违反了《宪法》、《民法通则》和《合同法》，要求对其进行合法性审查。

　　2005年8月2日，笔者与同事王金贵联名上书全国人大常委会。认为作为法律的《中华人民共和国母婴保健法》、作为行政法规的《婚姻登记条例》与作为地方性法规《黑龙江省母婴保健条例》的规定之间彼此都不一致，要求全国人大常委会对后两者进行合法性审查。

　　2005年8月3日北京市东方公益法律援助律师事务所向全国人大常委会递交《关于请求对<珠海经济特区道路交通安全管理条例>进行合法性审查的建议书》。建议书认为，《珠海经济特区道路交通安全管理条例》第7条及33条违反了《道路交通安全法》、《立法法》和《行政许可法》的规定。

　　笔者认为，“公民上书”事件对于促进我国的宪政建设具有积极意义。国家机关由于信息的不对称，由于自身对于违反宪法和法律和的行政法规、地方性法规没有直接的利害关系，也由于其行政隶属的关系，因此，国家机关对于与宪法和法律相抵触的行政法规、地方性法规很少有动机提出违宪、违法审查的要求，事实上，《立法法》颁布以来，还没有发生一例由国家机关主动提出违宪、违法审查的事件。因此，“公民上书”从公民权利的角度而言，“上书”是公民向国家机关提出批评、建议和进行监督的宪法权利，“公民上书”就是公民积极行使自身权利和自由的体现。而从宪政的意义上讲，“公民上书”这种对于权利的积极行使，对于国家权力形成了一种制约，使得最高行政机关和地方立法机关的立法行为也受到公民的监督，也必须在最高立法机关——全国人大及其常委会的审查，使得它们在进行立法行为时，也必须首先考虑到立法内容是否会与宪法与法律的规定相抵触。

　　正是这种公民权利对国家权力的制约与对抗，对于促进我国的宪政建设具有了不同寻常的意义。宪政的精髓就在于权利、权力与权力的制约与对抗，确保一种权力不至于凌驾于所有权力和权利之上，从而侵犯公民的权利与自由。我国长期以来实行的是皇权专制，权力不受约束，高高在上，肆意侵犯公民权利与自由。建国以后，在集体主义的思潮下，我们仍然遵循“大一统”的思想，缺乏法治与宪政传统，强调了国家权力的绝对正确性，公民的权利与自由自身难保，更不可能制约和对抗于国家权力。如果说行政诉讼开启了公民权利在司法面前对抗国家行政机关行使行政权力的先河，那么，我们也可以说，“公民上书”开启了公民权利可以在最高立法机关面前对抗国家最高行政机关和地方各级立法机关行使立法权力的先河。并且，“公民上书”事件对于在公众面前传播“权力滥用时权力必须受到制约也能受到制约”，“公民面对权力包括立法权力都不再是旁观者和弱者”，“权利必须积极行使才能制约权力的宪政思想”，意义更为重大。因此，“公民上书”事件无论对于立宪主义思想的传播，还是在实践层面上践行宪政理念，制约权力都具有积极的意义。

　　三、宪政视角下的各国的违宪审查制度比较研究

　　“公民上书”实际上就是要求最高立法机关对相关的法规进行违宪审查，因此，“公民上书”与违宪审查制度是紧密地联系在一起。从我国现行的法律规定来看，我国的违宪审查制度具有一定的雏形：其提起的主体分为两类：一是有关国家机关，二是社会团体、企业事业组织以及公民；进行审查的主体是全国人大常委会；审查处理程序是首先与制定机关沟通，其次是书面要求纠正；制定机关仍不纠正，由常委会审议决定撤销相关法规。

　　“他山之石，可以攻玉”，因此，从宪政的视角下考察世界法治国家各国的违宪审查制度，比较其得失，对于我们正确认识“公民上书”的宪政意义与不足，构建我国的具有宪政意义的违宪审查制度，无疑具有积极的参考价值。目前，世界各国的违宪的模式主要有三种1：

　　第一种模式是立法机关行使违宪审查权，比较典型的是英国。英国是没有成文宪法的国家，但是违宪审查在英国的历史比美国还要长，早在君主立宪制度确立之初，《权利请愿书》与《权利法案》就明确表示，法律由普通法院与衡平法院独立适用。英国的宪法性法律《王位继承法》明确规定，英国法律是英国人民与生俱来的权利，君主及其大臣必须批准与确认。英国实行“议会主权”的宪政体制，议会可以制定、修改和废止任何法律，包括各种宪法性文件；任何一部法律如果违宪，议会有权修正或废止。

　　第二种模式是普通法院行使违宪审查的模式，典型代表是美国，因此这种模式又称美国模式。在美国，任何普通法院都可以通过受理公民的诉讼来行使违宪审查权，法院有权以宣布议会制订的法律违宪，从而拒绝适用，由于美国法院采取的“遵循先例”的原则，因此，宣布为违宪的法律实际上等于被宣布为无效。美国最早的违宪审查发生在1796年“希尔顿控诉合众国”一案中，当时的美国法官佩特森和威尔逊，就行使了判决国会一项法案违宪的权利。到了美国第四任首席大法官约翰·马歇尔任期内的1803年，最高法院第一次明确宣布它有权对国会通过的法律进行司法审查，并第一次判决一条联邦法律违宪。从此，这种基于普通法院的违宪审查机制就确立下来了。最近的几个案例包括2004年1月26日，美国联邦地区法官奥黛丽·科林斯判处布什总统颁布的“爱国者法案”有部分内容违反美国宪法的第一和第五修正案。

　　第三种模式是由专门的机关行使违宪审查权，如法国的宪法委员会和德国、俄罗斯、意大利等国的宪法法院，又称欧陆模式。在这种模式下，在多数场合下是由国家机关（包括政府部门、国会议员以及受理具体诉讼案件的普通法院）按照特别程序来提起宪法诉讼，因此合宪性审查与具体诉讼案件的审理是分别进行的。另外，这种模式往往采取了事先审查的方式，尚未生效的法律、条约也被列入审查范围之内。1如法国宪法委员会的主要职责就是“各组织法在公布前，议会两院的规章在施行前，都必须提交宪法委员会，宪法委员会应就其是否符合宪法作出裁决”。又如2002年12月，德国联邦宪法法院二厅以多数反对的结果，否决了德国将于2003年1月生效的《新移民法》，联邦法院多数法官的意见是，今年3月22日联邦参议院通过新移民法的程序违反了德国宪法第78条的规定，原因是勃兰登堡州未能一致投票却算作了赞同票。

　　从宪政的视角来审视这几种违宪审查模式，显然第一种模式，也就是由立法机关本身行使违宪审查权的宪政意义最弱，因为它是立法机关本身对于自己制订的法律来进行审查，权力之间的制约不明显。然而，这并不表明英国的违宪审查没有作用。因为英国具有良好的法治主义传统，议会实行的是两院制，对于法律是否违宪在议会中存在制约，同时，内阁对于议会的制定法也存在制约，内阁可以通过宣布解散议会的方式来重新通过法律。此外，英国宪法本身也是不成文宪法，而英国法律体系中又存在普通法、制定法、判例法并存的局面，法官在具体案件的审判中，可以通过适用普通法、判例来规避制定法，使得法官适用法律上具有某种“造法”的权力，事实上也对议会的权力起到相当制衡的作用。“科克通过把宪法等同于作为英国政体中的一种活生生的惯例的普通法制造了古代宪法的神话。这就把作为普通法的权威解释者的法院提高到了与议会和国王相提并论的自主的政治地位。”2因此，此种模式的宪政作用，只能在特定的国家才能发生效果。

　　第二种和第三种违宪审查的模式可以称之为司法审查模式，也就是由中立者的第三者，普通法院、宪法法院、宪法委员会来对立法机关制定的法律进行审查。这种司法审查模式对于宪政的保障意义重大，因为它通过公民权利的积极行使（通过诉讼）和司法的权力审查，制约了立法权力的滥用，从而确保立法机关制定的法律在宪法的轨道运行，有力地保障了公民的权利与自由。但两种模式各有千秋，第二种违宪审查的模式，法院是“不告不理”，通常是由公民在诉讼中遇到法律违宪的情形时，进行“附带性审查”，因此，这种审查也是一种事后的审查，这保障了司法权力不过分侵入立法权力，保证了权力之间的分立。第三种违宪审查的模式除公民提出诉讼，由法院进行事后审查外，更多的是立法机关在通过法律后，由宪法法院、宪法委员会主动进行事先的审查，发现问题马上可以宣布法律无效，这种模式有利于及时发现法律的违宪，但司法权力的过于主动，可能也会侵入立法权力，使得权力之间失衡。

　　四、宪政视角下的“公民上书”的重构

　　显然，我国目前的违宪审查的模式是属于立法机关行使违宪审查权的模式，不是司法审查。“公民上书”也不同于公民提起诉讼要求法院进行司法审查，而是一种以建议的形式向立法机关本身提出违宪审查的要求。这主要是因为我国基于“人民主权”的学说，采取“议行合一”的权力行使模式，实行人民代表大会的政体，人民代表大会代表人民行使国家的权力，而审判机关和检察机关都是由人民代表大会产生，并对其负责，因而，法院不能对全国人大通过的法律进行司法审查。

　　目前，国内有一些学者提出要建立司法审查的模式来解决我国违宪审查权的问题，即由普通法院或者设立宪法法院来行使违宪审查权。如学者季卫东认为：“中国在考虑合宪性审查时不应该再囿于‘宪法委员会’的现有思路，而有必要在‘宪法司法化’的实践的基础上设计真正意义上的司法审查制度，并以设置宪法法院为下一步法制变革的目标。”1应当说，建立司法审查模式来解决我国违宪审查制度的意义更为重大，因为以独立的司法机关，以中立的司法权力来制约立法权，更接近于立宪的本质，更能有效地推进宪政建设。但目前司法审查模式的建立，与目前“议行合一”的体制存在冲突，还需在宪政理论有较大的突破作为支撑，而且，在司法审查模式下，公民要求对法律、法规进行违宪性审查通常是在诉讼中提起，不存在直接向某一机关“上书”的形式。因此，司法审查模式暂时不在本文考查之列。

　　因此，在现行制度下，从着眼于“公民上书”推进宪政建设的角度出发，我们必须首先找出现行制度下“公民上书”对于推动宪政建设的不足，考虑借鉴国外司法审查模式的某些做法，并找出可能加以改进的方法，从而提出符合现行体制下的对策，这样有助于我们完善违宪审查制度，进而逐步向司法审查推进。

　　笔者认为，现行违宪审查存在着以下问题，导致违宪审查机制运行不力、不畅：

　　其一，公民可以提起违宪审查的范围过窄。根据《立法法》的规定，公民只能对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例提出违法、违宪审查的要求，而不能对全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的法律提出违宪审查的要求。因此，违宪审查的范围是不全面和不完整的。

　　其二，公民提出违宪审查没有相应的程序保障。全国人大常委会虽然颁布了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》及《司法解释备案审查工作程序》，规定普通公民的“上书”的程序，是先由人大法工委接收、登记并进行研究，必要时，报秘书长批准后，送有关专门委员会进行审查。然而，这里面更多规定的是人大法工委与其他部门的自由裁量作出是否需要启动违法、违宪审查的权力。至于法工委接到公民的“上书”后，是否应当答复，答复的期限多长，具体如何进行审查；人大常委会相关部门是否应当每年向全国人大会议报告受理公民“上书”的件数，答复与处理的情况，纠正违法、违宪的法规与司法解释的情况等等都没有规定。因此，可以这样说，从总体上看，这两个《工作程序》还只是全国人大常委会对自身工作的内部性规定，而不是对公民“上书”权利保障性规定，所以公民“上书”往往石沉大海，得不到反馈。笔者“上书”后，就从未得到过相关机关的答复，相关机关也没有启动违宪审查程序。

　　其三，“公民上书”还是一种行政性审查，缺乏相应的听证程序。目前，法律和法规规定提起主体是所有公民，公民无须因为具体案件与违法的法规有利害关系。同时，人大常委会的审查是一种行政性审查，也就是人大常委会闭门对相关法规进行审查，而无须公开听取“上书”公民的意见和制定机关的意见，这样就很难能全面进行审查，也很难使得有关决定让“上书”公民心服口服。

　　因而，从更有力地保障“公民上书”推进宪政建设的角度，在全国人大下面设立平行并独立于人大常委会的宪法委员会，专门负责违宪审查，是与现行制度较为吻合并且是目前比较可行的方案。宪法委员会由全国人大选举产生，其权力渊源于全国人大，符合现行的“议行合一”的体制；通过设立一定的程序，让全国人大对于宪法委员会的决定具有一定的否决权，也符合国家一切权力由全国人大行使的“人民主权”宗旨。因此，笔者同意一些学者的如下观点：“在全国人大设立宪法监督委员会。这既符合我国实行人民代表大会制度的现行体制和基本原则，不影响最高国家权力机关的法律地位，又符合宪法关于专门委员会的规定，不涉及宪法的修改，操作上也较为简便，而且作为一个常设机构可以及时、有效地行使违宪审查权，有利于充分发挥作用。”1

　　从完善“公民上书”的角度，宪法委员会应当具有以下功能：

　　一、宪法委员会组成人员由全国人大直接选举产生，并且任期为十年，可以连选连任。其组成人员，没有违法犯罪并且经过法定程序，不得随意罢免，这样才能保证宪法委员会的相对独立性和公正性。

　　二、宪法委员会可以审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释和全国人大常委会制定的法律是否违反法律和宪法的规定，可以审查全国人大制定的基本法律是否违反宪法的规定，并且对于违法、违宪的法律、法规可以宣布为无效。但是，如果宪法委员会认为全国人大制定的基本法律违宪并且宣布为无效，全国人大常委会或者五分之一的全国人大代表提议，并由全国人民代表大会全体代表的三分之二以上的多数通过，可以否决宪法委员会的违宪决定。

　　三、对于普通公民的“上书”，宪法委员会应当作出是否受理的决定并书面通知“上书”公民，对于已经受理的“上书”的，应当在六个月内审查完毕，并作出是否宣布相关法律、法规违宪的决定，书面通知“上书”公民。2

　　四、“上书”的公民既可以是与法律、法规没有直接利害关系，直接向宪法委员会提出，也可以是与相关法律、法规有利害关系，在诉讼中提出对法律、法规进行违宪性审查。对于公民在因为相关诉讼中提出对相关法规、法律进行违宪审查要求的，法院经审查认为也存在违宪可能，从而提交宪法委员会要求审查的，宪法委员会应当借鉴司法审查的模式，以听证形式进行公开审查，听取公民与制定机关的意见。对于在社会影响较大的公民“上书”事件，宪法委员会也应当以听证形式进行审查。

　　在这种由宪法委员会行使违宪审查权的模式下，“公民上书”比起现行的违宪审查模式来说，对于宪政促进更为重大。首先，宪法委员会具有更高的权威，更具有中立性，避免由立法机关自身审查自己这种违反“任何人不能做自己案件的法官”自然公正的原理，因此其对地方和国家立法权力的制约更为有力； 其次，宪法委员审查的范围更为广，可以审查全国人大制定的基本法律和人大常委会制定的法律，能使得一切法律、法规都符合宪法的要求，也就使得权力对权力的制约以及权利对权力的制约从仅仅是地方人大、中央政府（国务院）扩大到全国人大常委会甚至全国人大本身；再次，宪法委员会对于“公民上书”的程序性保障，使得“公民上书”避免流于形式，能促使权力更加重视权利对其的制约，促进公民进一步行使自身权利；最后，这种由专门的委员会进行审查的模式，可以逐步确立由中立第三者以及用司法程序进行违宪审查的理念，有利于我们违宪审查的模式向由普遍法院和宪法法院进行审查模式推进，最终实现以司法权力来制衡立法权力的宪政模式。

　　结语

　　实现宪政，是近代中国人的百年梦想，然而，我们往往陷入有宪法而无宪政的尴尬局面。历史经验表明，宪政目标的实现，有赖于通过渐进式的变革，通过公民权利与国家权力的博弈，通过市民社会与国家的分野，通过权力的分立与制衡，缓慢推进。1997年，中国共产党“十五大”确立了“依法治国”的治国方略后，法治成为当今中国的主流话语，这给我们将宪法的规定落实在现实制度层面，实现宪政提供了契机，而《立法法》颁布后，“公民上书”事件频繁出现，也为公民权利参与宪政提供了现实行动层面的契机。因此，我们应当抓住这一机遇，提供更多切实可行的完善“公民上书”的方案，为公民参与宪政建设铺开更多的道路。我相信，务实、可行而能为现行权力机关接受的方案，比起一些高调的、看起来比较美妙的方案，可能显得低调了一些，但却能真正推进公民参与宪政，真正推进宪政的建设。

　　＊江西省赣州市人民检察院民事行政检察处二级检察官。

　　1所谓“公民上书”是指普通公民向全国人大常委会提出建议，要求对涉嫌违宪和违法的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行审查。但有人认为，“上书”是用在下对上、卑对尊的场合，在共和制政体下，经由公民选举产生并由人民监督的国家机关，绝非公民的上级，也决不能比公民的地位高，因此，用“上书”一词不妥。见郭光东：《三公民上书事件中的“集体无意识”》，《南方周末》2003年7月6日。文章来源：http://cul.sina.com.cn/l/d/2003－07－06/37668.html.

　　1 俞子清：《宪法学》，中国政法大学出版社2002年修订版，第7页。

　　2张千帆：《西方宪政体系》，中国政法大学出版社2000年版，第2页。

　　3 王怡：《宪政主义：观念与制度的转捩》，山东人民出版社2006年版，第4页。

　　4 潘伟杰：《宪法的理念与制度》，上海人民出版社2004年版，第21页。

　　1 [美]斯科特·戈登：《控制国家》，应奇、陈丽微、孟军、李勇译，江苏人民出版社2005年版，第96页。

　　1 此处所称“公民”泛指除国家机关以外的自然人、法人与社会团体。

　　2 参见《违宪审查制度迈出实质性一步》，《中国新闻周刊》文章来源：http://www.china.org.cn/chinese/law/1073150.htm.

　　1 关于违宪审查的模式主要参考罗锋：《全球三种违宪审查模式比较》，《国际先驱导报》2004年6月29日。

　　1季卫东：《宪政新论》，北京大学出版社2002年版，第38页。

　　2 [美]斯科特·戈登：《控制国家》，应奇、陈丽微、孟军、李勇译，江苏人民出版社2005年版，第318页。

　　1季卫东：《宪政新论》，北京大学出版社2002年版，第52页。

　　1 狄雪梅、狄保华：《论我国违宪审查制度模式的选择》，参见http://www.dlcls.com/show.aspx？id=88＆cid=9.

　　2 有学者认为，正式的回复制度确立后，受理机关可能会面临“上书”太多而难以应付的局面，对此，可以通过两个办法来消解：一是制定“上书”细则，为上书设置一些必要的要件，只有在符合这些要件的前提下，该上书才能被提上审查日程；二是加大各级人大代表和政协委员受理民间上书的力度。参见刘仁文：《“公益上书”之改进》，《检察日报》2006年9月27日。

　　摘自《法治论坛》第五辑