一切权力合而为一，虽然没有专制君主的外观，但人们却时时感到君主专制的存在。

　　—（法）孟德斯鸠

　　希望人们不要把它看作一种意见，而要看作是一项事业，并相信我们在这里所做的不是为某一宗派或理论奠定基础，而是为人类的福祉和尊严。

　　—（英）弗兰西斯 · 培根

　　“得其一而思其二，死而后己，永无休止的权势欲，是全人类共有的普遍倾向”，霍布斯的格言一针见血，道出权力本质与人类劣根。权力天然的侵略与扩张特性、执法机关与执法人员素质与道德提高的极限与无奈，决定了依法行政的内涵就是以有限权力为根本，以权力（权利）制约权力为手段，设计科学合理又行之有效的监督制度，建立科学、有效的监督体系，保障公民权利，保障公共权力。可以说职权法定、民主监督、科学决策与纠错是建立法治政府、责任政府的核心。

　　一、概念之厘清：内涵各一的监督

　　我国现行的国家权力体系内，权力机关、行政机关、司法机关对行政机关的行政行为都可依法实施监督，因此，在研究“政府法治监督”前，有必要对有关概念作一番厘清。

　　概念是人们用来揭示事物内在属性的一种文字符号，这是一门学科的基本构成单位，在“对行政的监督”中，由于对“监督”理解不同，人们对“对行政的监督”这一内涵所外显的概念存在根本性的分歧；有时，同一概念所表示的内涵更是截然相反。在“对行政的监督”内涵下有以下几种概念：

　　（一）行政法制监督。所谓行政法制监督是指有权国家机关依法对国家行政机关及其工作人员的行为进行的全面监察、检查和督促，按监督主体的不同，可以将行政法制监督分为狭义和广义两种，狭义的行政法制监督是指以行政机关为主体的监督，即行政监督行政，或称行政内部监督。广义的行政法制监督是指连同行政机关在内的各类国家机关的监督，即行政内外监督，可见，我国的行政法制监督体制是由行政组织内部的同体监督和行政组织外部的异体监督两部分构成。①

　　（二）行政管理法制监督。这有两方面的含义，一是指监督主体的范围，包括：（1）人民代表机关对行政机关监督；（2）党通过制定方针政策对行政机关的监督，以及党的纪律检查机关对在行政机关中工作的党员是否遵纪守法的监督；（3）检察机关通过查处国家行政机关工作人员违法行为的案件，对行政机关工作人员遵守法律所进行的监督；（4）行政机关内部上级行政机关对下级行政机关的监督、行政专门监督机关对其他行政机关的监督；（5）广大人民群众通过批评、建议、申诉、控告、检举等方式对行政机关及其工作人员的活动和行为进行监督。②

　　（三）行政机关内部的法制监督。指上级行政机关对下级行政机关的监督、专门监督机关（如审计、监察、工商等机关）对整个行政机关的监督、非隶属的行政机关的监督以及下级行政机关对上级行政机关的监督。依上下级从属关系组织起来的国家行政机关，其正常运作的动因就在于行政首长依据法律对所属部门实行有效的领导。监督是领导的必然要素。没有监督就无所谓领导，也不存在行政机关的有效运作。行政机关内部的法制监督不仅是必要的，而且在一定程度上比其他形式的监督更有效。比如，行政机关由于业务熟、情况明、加上监督手段多，因而能对监督对象实施更有效的监督。

　　行政机关内部的法制监督，主要包括以下几方面内容：

　　（1）上级行政机关对下级行政机关的监督。指国务院有权改变或撤销各部、委发布的不适当的指示、命令和规章；有权改变或撤销地方各级人民政府不适当的决定和命令；有权检查各级国家行政机关的工作，听取下级行政机关的报告。另外，还包括上级国家行政机关的主管部门对下级国家行政机关的业务部门的监督；以及各级国家行政机关对其所属的工作部门、各级行政机关中上级领导人对所属下级工作人员的监督。

　　（2）专门机关的监督：包括审计机关、监察机关的监督和工商部门的监督。

　　（3）非隶属关系的行政机关的监督。包括同级行政机关之间的监督、行政职能部门对一般管理机关的监督（如财政、卫生、劳动安全、统计等部门对其他机关的监督）、以及不同级别和不同地区行政机关之间的监督。

　　（4）下级行政机关对上级行政机关的监督。指下级行政机关及其工作人员通过对上级行政机关和上级领导人提出批评、意见或建议而实施的监督。

　　行政机关内部法制监督的方法有：上级行政机关对下级行政机关的工作报告、工作计划、请示、申请等文书材料和报表的审查；下级行政机关定期或不定期向上级行政机关报告工作；召开和参加会议；检查有关法规、命令的执行和计划、任务的完成情况；对发生重大事故和违法违纪案件进行专案调查；行政监察；批评建议等。③

　　（四）行政执法监督。指各级人民政府组织有关机关和人员依照法律、法规和规章的规定，对行政机关各部门尤其是行政执法专门机关和行政执法人员的执法活动进行监督、检查。它有以下特征：

　　（1）它是对行政机关各部门尤其是行政执法专门机关和行政执法人员的执法活动的监督。这些机关内部的某些日常工作和有关事务，不在监督之列。

　　（2）它是通过对行政执法内容、执法程序以及执法效果的检验和评价，来判断法律、法规和规章是否得到贯彻实施的一种措施。

　　（3）它是依据法律对法律、法规和规章的实施情况所进行的监督。前者是指行使行政执法监督权的机关，要有法律的授权。由于各级人民政府对政府各组成部门的执法情况、上级人民政府对下级人民政府的执法情况有监督的权力，因此，在我国，行使行政执法监督权的是各级人民政府，而不是政府的某一部门。后者是指对法律、法规和规章的实施情况，而不是对别的什么文件和措施的实施情况进行监督检查，没有现行有效的法律、法规和规章，就不存在行政执法监督。

　　（4）它是依照“有法必依、执法必严、违法必究”的原则进行的。

　　（5）它在法制监督体系中属于行政机关内部监督的范畴，是行政机关自我约束的重要机制。从而不同于其他国家机关和社会团体及公民个人对行政机关的监督。④

　　（五）行政机关监督。行政机关监督是指国家行政机关或行政机关专设的监督机构对行政机关自身以及对其他国家机关行使国家权力的过程所实施的监督，它包括对国家立法、司法机关的外部监督，也包括对行政机关自身的内部监督，包括对行政机关及行政机关工作人员的执法活动和管理活动的检查和督促，“行政机关监督主要是指行政内部的自我监督”。⑤

　　（六）行政监督。行政监督也就是对行政机关和行政机关工作人员的监督和督促，广义的包括行政内部的监督，也包括外部环境对行政的监督，司法监督、群众监督、政党监督等。狭义的指行政机关内部的监督，主要指上级对下级机关、行政内部的专职监督机关对行政其他机关的监督。⑥

　　也有学者将“行政监督”定义为：行政机关对行政相对人的监督。⑦但这种观点并不常见，因为“行政机关只有接受人民监督的义务，绝不能反过来监督人民。”⑧

　　（七）政府法制监督。政府法制监督是上级人民政府对下级人民政府，政府对其所属工作部门，上级人民政府工作部门对下级政府相应工作部门以及各政府和部门对所属执法人员所实行的监督。⑨

　　政府法制监督就是指上级人民政府对下级人民政府，政府对其所属工作部门以及上级人民政府工作部门对下级政府相应工作部门执行法律、法规的行为和有关活动所实行的监督。⑩

　　以上七种概念，都包括对行政行为监督的部分内涵，但监督主体、监督客体、监督方式、监督效力等方面均不相同。

　　河南漯河市法制办公室副主任·卢申伟