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| 试点、评估与改革：人民监督员制度检察体制外改革试点评估方案设计 2007-4-9 14:51 |
| 龚 珊＊ [摘要]近年来，我国一直在致力于推进司法民主改革的进程，但成效普遍不高。其中一个重要原因就是没有运用科学的方法进行试点、评估与改革。我国于2003年开始实施人民监督员制度的试点改革，为检察系统引入监督机制。自2006年3月起又开始在全国几个特定城市进行人民监督员体制外试点改革，努力将人民监督员制度设置成检察机关体制外的监督机制。本文旨在介绍一种科学的司法改革方法论，并以西部G市的人民监督员试点为评估对象，为已经着手实施的人民监督员制度检察体制外改革试点工作构建一个具体的初步评估方案，对目前正在进行的试点工作进行反思，以促进下一步制度改革的全面实现。 [关键词]试点 评估 改革 人民监督员 2003年10月15日，最高人民检察院制定并颁布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行） 》，以解决检察机关自身侦查工作缺乏外部监督所导致的问题，并先后在天津、河北、浙江、四川等十个省、自治区、直辖市进行了试点工作。人民监督员这一制度的出台在学界引起了较大反响。有学者认为人民监督员制度的实施加快了司法民主化的进程，能有效减少司法腐败；也有学者通过多方面详细精密的论证，对该制度的正当性、合理性和现行制度设置进行了深刻的批判，1但就现实情况来看，人民监督员制度的改革已经全面展开，并于2006年3月起开始在全国几个特定城市进行人民监督员体制外试点工作，努力将人民监督员制度设置成检察机关体制外的监督机制。2所以笔者认为，当前更为紧要的任务是，如何将这项制度改革科学地卓有成效地进行下去，在实践中完善立法。 我国司法改革目前成效不高的一个重要原因就是没有运用科学的方法进行试点、评估和改革。科学的司法改革应该包括一系列可操作的具体程序：寻找改革机会——初步策划——设计试点——执行试点项目——评估试点——分析评估结果——制度改革推广。由此可见，在实施试点项目后，最关键的环节是对试点工作进行科学客观的评估，发现试点存在的问题，及时进行制度完善。本文试图以西部G市的人民监督员试点为评估对象，参照维拉方法论，3运用社会学、人类学等跨学科方法，为已经着手实施的人民监督员制度检察体制外改革试点工作构建一个具体的初步评估方案，对目前正在进行的试点工作进行反思，促进下一步的制度改革，从而实现试点与改革的良性循环。 一、评估原则 策划对试点项目的评估相当关键，需要总结试点成果信息，明确界定现实的、可测评的目标，构建一份科学全面的评估方案。评估方案的制定一般需要遵循如下几个原则： （一）重视整理有关过程信息 在进行评估时，不仅要考虑有关成果所需的基本数据信息，还要考虑如何有效地叙述试点工作的过程，该信息能够帮助评估人员应对突如其来的挑战以及试点工作突然遇到的障碍，在一项制度的试点早期尤为重要。比如在制作G市制度外试点评估方案时，不仅要通过问卷调查、数据库查找等方法收集数据，在评估过程中，还可以通过访谈、座谈会等方式跟人民监督员，人大工作人员、法学学者等进行交流，详细记录交流内容，甚至将一些具体的案例用讲故事的形式记录，这些工作可以帮助评估人员在分析评估报告时意识到一些制度背后的深层次问题，同时也可以弥补数据信息的误差。 （二）跟参与试点工作的人员密切合作，以规划评估 参与试点工作的人员可以帮助评估人员确定评估的具体内容以及需要衡量的指标，共同商定设计收集数据的工具，并协助分析评估结果，所以要重视他们的意见。比如人民监督员制度外试点中，评估数据在最初几个月内可能会发生变化，甚至是显著的变化，这时，评估人员与参与试点工作的人员密切合作，可以敏锐抓住那些不断变化的数据，深度挖掘数据背后的原因，并确定下一步试点评估的重点和目标。 （三）保持中立评估和独立评估 评估的主要目标是对试点项目运作进行客观描述，能否自由地对试点进行批判至关重要。如果由参与试点工作的人员来进行评估，他就可能希望从积极的方面来描述，所以评估机构必须中立和独立，才能保证评估结果的公正和客观。比如进行制度外试点工作的评估，最好应在市人大委托的前提下，由独立的科研机构来完成。目前，很多高校都有独立的科研机构，有的已经完成了若干项实践性科研项目，并具备对人民监督员试点工作进行独立评估和分析的科研能力，例如西南政法大学司法研究中心。1 （四）保护个人隐私原则 所有评估方案的设计都需要遵循保护个人隐私的原则，保护任何一个评估涉及当事人的权利。具体来说，可以采用技术性方法隐去一些当事人的姓名，部分信息的来源途径对于评估不必要时也可以隐去。 二、评估方法 （一）定量数据与定性数据相结合 定量研究可以是通过汇总标准化的问题答案（如问卷调查）获得，这些数据通常较为具体、客观。在制作评估方案时，每一种衡量指标需要尽可能地列出数据来源，例如，注明源于政府数据库或者访谈。在衡量指标不能用数据量化时，可以采取积分累计的方式，例如，将评价分为一、二、三、四等，分别代表1分、2分、3分、4分，统计时累积总分。通常，收集的指标数据越丰富，结论往往越准确。一项评估中，定量数据是远远不够的，需要定性数据补充完善。定性化研究是指通过录音、笔录、一对一访问、调查、座谈会等形式，记录人们详细的描述性语言和感受，它可以提供定量数据无法获得的详细信息，往往非常关键。所以，定量研究和定性研究不具有排他性，同时采用才能使评估结果更准确。 （二）收集与试点工作相关因素的有效信息 这些因素一般包括试点项目所导致的时间和资金的使用情况、试点项目所接触当事人群体的信息以及他们分别对试点工作的评价，甚至一些失败的试点信息也非常重要，需要收集。例如，人民监督员体制外试点改革就需要考虑试点资金的来源、分配，以及人民监督员、公安机关、法院、犯罪嫌疑人、普通群众、人大工作人员等对该制度的评价等，这样可以帮助我们多角度地分析信息，发现问题，更准确地得到结论。 （三）采用对比评估的方法 对比评估非常科学有效，可以把试点项目的优点和缺点快速显著地呈现出来，而没有对比组，通常不可能客观评价某一项目的效果。例如，针对本文要研究的人民监督员试点，可以设立一个对比组，对比组可以是某个没有进行人民监督员制度外试点的某市检察院，当然，最好的情况是，两个对比城市有着比较相似的建设规模和改革环境。这里的对比方法还包括一些具体案件在试点前后的对比，制度外试点前后的对比，人民监督员介入的案件与人民监督员没有介入的案件的对比，试点前期效果和试点后期效果的对比等。 （四）确定试点项目的持续期限 司法改革的迫切性和公共政策的紧迫性往往要求试点项目在较短的时间内上升为立法，而方法论上的精确要求必须有足够的时间对试点项目进行调整和考察。一般认为比较理想的试点项目应该至少持续3年，1根据我国司法改革的具体情形，笔者认为，在试点第一年结束后可以开始进行第一次评估，但是试点工作不应该停止，评估工作也要延续到试点结束后，每年进行的评估报告将致力于完善下一阶段的试点。由于试点的期限较长，所以在评估时，要采取近期与远期收集数据相结合的方法，因为有的改革成效必须经过一定的时间才能看到明显的效果。 三、规划评估方案：以G市人民监督员制度体制外试点项目为例 （一）界定评估目标 制作具体评估方案前，必须以明确且可以衡量的语言来界定试点评估的目标，模棱两可的目标或者不现实的目标不适宜作为评估的基础。以G市人民监督员体制外试点评估为例，可以将评估目标分为近期目标和远期目标，近期评估目标是通过评估，发现现行制度的缺陷，制定下一步改革试点的具体方案。远期目标是通过再试点来检验制度，待试点制度的可行性和有效性得到论证后，在全国范围内推行人民监督员制度改革，真正实现本次改革的最终目的，即通过人民民主监督，提升检察机关监督水平、促进司法公正。有了明确的评估目标，评估工作便有了重心，即最初阶段规划评估方案的目标就是发现问题。 （二）规划评估指标 评估规划应包括该试点项目每一目标信息的衡量指标。人民监督员制度体制外试点改革项目需要确定如下衡量指标，并且要明确每一个测试指标的目的和意义。（衡量指标一般应以表格形式展开，因系统评估是一个详细复杂的过程，本文旨在介绍这种科学的评估方法，所以此处仅作简略列举）从人民监督员制度运作的整个程序来看，需要规划如下衡量指标： 1.人民监督员选任和解除（评估目的，考察人民监督员是否具有广泛的代表性） ·是否在选任人民监督员之前进行了宣传工作，宣传途径有哪些 ·单位推荐人数、基层组织推荐人数、自荐人数分别占总推荐（自荐）人数的比例 ·审查选拔人民监督员时，任职资格、工作能力、现实表现在审查中分别所占比重 ·正式确定人民监督员名额的机构是否经过了民主表决或合议 ·拟确认名单是否向社会公告并听取意见 ·人民监督员的平均年龄是多少，不同文化层次（研究生、大学生、高中、初中、初中以下）的人所占比例 ·人民监督员的各种政治面貌的人数，所占比例、人民监督员中本地人、外地人的比例，是否实现区县交叉监督 ·人民监督员的任期、连续任职的届数 ·是否有人民监督员被解除职务，具体原因是什么，是否有安排增补程序 2.对人民监督员培训及考核办法的评估（评估目的，考察人民监督员是否了解了相关基础法律知识和人民监督员的职责和权利、职业道德、监督纪律等） ·是否有明确的培训目标及内容 ·是否采取课堂授课、现场观摩、专题研讨，分别的次数，授课教师的基本情况 ·对培训人员是否发放书面材料，何种书面材料 ·是否让人民监督员与检察机关工作人员进行互动式交谈，交谈次数 ·是否有培训措施专门培养人民监督员的合作意识 ·培训人员的岗前培训时间安排 ·任职期间的监督业务专项培训时间 ·脱产集中培训的时间和接受培训的人数 ·被培训的人民监督员、检察机关、授课专家对培训的评价 ·工作实绩、职业道德、工作态度、监督态度、监督作风、参加培训等情况在人民监督员考核中各自所占的比例 ·是否设置奖惩机制，试点中有多少奖惩情况出现，奖励资金的来源 ·被培训的人民监督员、检察机关、授课专家对奖惩机制的评价 3.对具体案件的监督 ·检察院办理的所有案件中，移送人民监督办公室提起人民监督的案件的数量、比例 ·人民监督程序提起方式中，犯罪嫌疑人及其近亲属是否在第一次询问或执行搜查等任务时，被书面告知，如果属于“三类案件”或是检察机关、检察人员有 “五种情形”，他们有权利提出人民监督的申请，犯罪嫌疑人及其近亲属主动提起人民监督的数量、比例 ·人民监督员能否主动提出人民监督的要求 ·人民监督员、检察机关、法学专家、犯罪嫌疑人对人民监督程序提起方式的评价 ·确定具体参加案件监督的人民监督员时，采用随机抽取方式确定的次数，所占比例。采用排序方式确定的次数、所占比例 ·在当地有重大影响或者疑难、复杂的案件，人民监督员的人数是否相应有增加 ·针对目前实行的这两种人民监督员的选拔程序，市人大常委会人事代表工作机构、检察院、人民监督员、犯罪嫌疑人、专家学者的分别评价 ·评价两种选拔方式产生人民监督员的合作情况（包括人民监督员之间合作监督的效率、效果，人民监督员与检察院之间合作监督的效率、效率） ·人民监督的案件进入回避程序的数量、比例 ·由当事人及其法定代理人申请回避、人民监督员主动要求回避、市人大常委会人事代表工作机构依法决定回避的情况的数量，各自所占比例 ·“三类案件”、“五种情形”中，每一种类案件，每一种情形占总监督案件数的比例 、试点中，是否将“对公安机关、人民法院办案中超期羁押，检察机关监所检察监督是否到位”纳入人民监督员的监督范围。如果纳入，各自的数量和所占的比例、人民监督员的意见与案件处理结果产生分歧的比例 ·对人民监督员提出的意见、建议，最后采纳人民监督员意见的比例 ·人民检察员对检察委员会决定有异议，提起上一级检察院复核的案件数量，所占比例 ·上一级检察院的复核结果分布情况 ·人民监督员的监督意见不被检察机关采纳时，能否向同级人大常委会报告，如果可以，报告次数是多少 ·检察机关是否及时向人民监督员通报检察机关重大工作部署和决策，其中通报查办职务犯罪的工作部署和决策的案件数量 ·人民监督员能否参与检察长会议以及有关业务部门工作会议 ·检察院是否建立了针对人民监督员的建议、批评和意见的反馈机制，处理落实了多少件人民监督员提出的意见和批评 ·人民监督员能否参与执法检查、工作目标考查、回访当事人，分别的次数 ·人民监督员能否旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见 ·人民监督员能否参与检察机关接待来访群众、次数 ·人民监督员能否就案件处理和收到群众反映，要求约见检察长等有关部门负责人 ·人民监督员能否参与有关检察工作的重大问题和重大部署落实情况的专题调研，调研次数、时间、地点。人民监督员的意见是否被接受，是否有形成书面材料 4.对比评估 ·一个案件是否进入人民监督程序，效果有何不同 ·人民监督员制度施行后，进行监督所需时间、增加人力、资金增加投入、实际产生了多少效果收益 ·人民监督员制度外试点施行后，各指标的变化，产生了多少收益 ·设立对比组的城市以上各个衡量指标的具体情况，与试点城市的差异 ·人民监督员制度外试点的短期数据与长期数据的对比差异 5.相关外部因素的评估（目的，通过对各方人士的采访，使人民监督员制度达到一个由内到外的延伸过程，在收集数据的同时达到宣传的目的） ·社会各方面（包括各种层次地位的人民监督员、检察院、法院、公安局、人大、专家学者、普通群众、犯罪嫌疑人等）对人民监督员制度的态度（包括对体制外试点前的态度，体制外试点后的态度） ·人民监督员的活动资金来源于何处，如何分配资金，定额补助的发放档次和数量 ·现行立法对人民监督员政策是否有专门的保障措施 ·人民监督员制度外试点地所在城市，是否有临时性民间监督团体的出现，政府对这种监督团体的态度、这些监督团体的具体情况 （三）访谈提纲设计 访谈法是指评估人员直接与采访对象面谈或通过问卷而获得调查资料。在采用这种方法时，一定要做好充分的准备工作，掌握有关被调查对象的背景资料。在人民监督员体制外试点中，就可以对各种层次地位的人民陪审员、普通群众、犯罪嫌疑人进行访谈。 （以下举例说明如何设计针对人民监督员的访谈提纲） 访谈对象：参与制度外试点改革的全部人民监督员 访谈提纲： （由四部分组成，A.基本情况 B.对工作的描述 C.对工作的评价D.描述某个案件） A.基本情况 A－1 年龄 A－2 职业 A－3 性别 A－4文化程度 A－5政治面貌 A－6籍贯和目前居住地 B.对工作的描述 B－1你通过哪种途径被选为人民监督员 B－2 是否参加专门的培训，如课堂授课，现场观摩，专题研讨，分别的次数，时间 B－3是否收到书面学习材料，何种书面材料 B－4是否与检察机关工作人员进行过互动式交谈，交谈的主要内容和分歧在哪里 B－5是否有培训措施专门培养你们的合作意识 B－6你们的培训是岗前培训还是任职期间的监督业务专项培训？两者分别的培训时间是多少 B－7你是脱产集中培训还是在职自学 B－8针对不同知识层次的人民监督员是否采取不同的培训方式 B－9你们的工作实绩、职业道德、工作态度、监督态度、监督作风、参加培训等情况在考核中各自所占的比例是多少 B－10是否对你们设置专门的奖惩机制 B－11你是否主动对某案件提出人民监督的要求 B－12你参加过多少案件的监督，在当地有重大影响或者疑难、复杂的案件，人民监督员的人数是否有增加 B－13 你知道哪些情况应该回避吗 B－14如果你们的意见跟检察委员会产生分歧，一般会采纳谁的意见？如果采纳人民监督员的意见，能否具体被落实？如果你的意见不被检察机关采纳时，你是否会向同级人大常委会报告。如果你对检察委员会决定有异议，你是否会向上一级检察院提起复核 B－15检察机关是否及时向你们通报检察机关重大工作部署和决策？你们能否参与检察长会议以及有关业务部门工作会，参加次数。检察院是否建立了针对人民监督员的建议、批评和意见的反馈机制，处理落实了多少件人民监督员提出的意见和批评 B－16你是否参与过执法检查、工作目标考查、回访当事人，次数 B－17你是否旁听过案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见，次数。你认为旁听有必要吗 B－18 你们能否定期要求参与检察机关接待来访群众。能否就案件处理和收到群众反映，约见检察长等有关部门负责人 B－19你们参与过有关检察工作的重大问题和重大部署落实情况的专题调研，调研次数、时间、地点。你们的意见是否被接受，是否有形成书面材料 C.对工作的评价 C－1对培训期间授课教师水平的评价 C－2你对岗前培训、任职期间的监督业务专项培训的评价 C－3 你对奖惩机制的评价 C－4 你认为现行的提起人民监督的程序是否合理，理由是什么 C－5你认为具体案件中人民监督员的选拔程序是否合理，理由是什么 C－6评价你们人民监督员之间合作监督的情况，你认为人民监督员与检察院之间合作监督的情况如何 C－7谈谈你对人民监督员制度的态度（包括对体制外试点前的态度，体制外试点后的态度） C－8你是否愿意加入临时性民间监督团体 C－9你对人民监督员制度还有其他意见和建议吗 D.请描述你参与监督的某个案件的完整经过和情况，或者描述你印象深刻的某个环节，可以用讲故事的方式。设置该环节的目的有二：一是因为有的人民监督员因为文化水平的限制，不能或不善于对制度进行描述和评价，所以他只需要讲述参与监督某个案例的经过，由评估人员记录下来去提炼和挖掘有效信息；二是便于整理具体的案例分析材料。 四、分析评估数据与信息 遵循科学的评估方案获得数据和信息后，下一步就是分析数据信息，发现问题，形成评估报告。前期确定的评估目标以及规划评估时选择的衡量指标在这一阶段就起了核心作用。需要注意的是，针对具体试点中未完成计划的部分，也应该认真分析其未完成的原因。 举个例子，分析人民监督员的组成情况，就需要分析他们的平均年龄、性别、民族、职务、党派等特征，采用对比的研究方法，制作如下表格。
通过以上表格，我们就可以分析出一系列信息，比如制度外试点后，非法律工作者和基层组织人员的比例增加，即人民监督员的组成具备更广泛的代表性。但是在制度外试点之后，自荐的比例还不是太高，人民自主监督的愿望还没有完全实现，下一步试点工作就要考虑增加人民监督员中自荐人数的比例，等等。 五、从小规模试点到制度改革 司法制度改革的小规模试点的目的很明确，就是希望通过试点产生的成效说服立法者永久性地采纳改革措施并将其在更大范围推广。当试点改革的积极效果被科学评估论证后，就要考虑把小规模试点转变成制度改革，需要注意： （一）制度转变过程中试点不应停止 如果人民监督员制度外试点在试点城市取得了一定效果，需要将改革措施制度化时，试点仍应该继续进行。这样做很有必要，不仅是因为继续实施一个已经存在的项目比重新开始一个新项目更为容易，而且因为我们可以把试点城市作为一个陈列窗，向立法者以及其他考虑采纳该项改革措施的地区展示试点制度的优势。 （二）要进行具体的策划 小规模试点的成效并不意味着改革措施的普遍有效，必须谨慎制定具体策划，由专门的机构协调。首先，要预计如果将改革措施在试点城市作为一项制度加以推广，它能产生的影响和可能产生的花费，并做一个相对具体的估算，这也是立法者考虑的重要因素。其次，比较试点地与全国范围改革环境的差异，考察该试点项目是否可以适用于全国范围内各式各样的地区（大城市、小城市、郊区等），如果不适用，它的局限性在哪里？能否通过与各地区检察系统的合作，制定出一个稍做变更并合适的方案。最后，要制定将改革制度化的策略。例如，可以建议在全国某些特定地区（良好的改革环境、充足的司法资源、公民较高的文化素质）率先实施这项有成效的改革。同时，我们还需要判断，是通过人大立法还是通过地方性法规才能更好地实现改革。 ＊ 西南政法大学司法研究中心诉讼法专业硕士研究生。 1 徐昕：《人民监督员制度批判》，《香港社会科学学报》第31期，2006年。 2 为推动人民监督员制度向体制外发展，2006年3月，经最高人民检察院同意，辽宁锦州、山东日照、四川广安、宁夏银川开展了人民监督员制度体制外试点工作。 3 [美]吉姆·帕森斯、梅根·戈尔登、[中]郭志媛、[美]詹娜·西格尔、莫尼卡·桑顿：《试点与改革：完善司法制度的实证研究方法》，北京：北京大学出版社，2006年版。 1 关于西南政法大学司法研究中心的具体情况，参见http://justice.fyfz.cn/blog/justice/index.aspx？blogid=17319. 1美国维拉研究所的看法。 1 表格数据来源于《G市人民监督员制度体制外试点工作情况》（G市系人民监督员检察体制外试点城市之一）。 摘自《法治论坛》第五辑 |
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