走出轮回的人民代表大会制

　　到20世纪的后半段，中华人民共和国实行了人民代表大会制，这是在继承法国巴黎公社的委员制和俄国的苏维埃制，总结了中国不同时期革命根据地政权建设经验而创造出来的具有中国特色的政权组织形式。从1931年11月在江西瑞金召开的第一次全国苏维埃代表大会到1934年的全国工农兵苏维埃代表大会，从1939年1月召开的陕甘宁边区参议会到人民解放战争时期普遍建立的区乡两级人民代表会议，都为人民代表大会制奠定了良好的基础。

　　中国共产党在领导人民进行的长期革命斗争中，对建立什么样的政权进行过积极探索。土地革命初期的“农民协会”、“罢工工人代表大会”等政权性组织形式，1927年3月，周恩来等领导上海工人第三次武装起义取得胜利后召开的上海市民代表大会及选举产生的“市民政府”，都可看作我国人民代表大会制度的萌芽。1927年大革命失败后，彭湃领导广东海陆丰武装起义后，随即召开海陆丰工农兵苏维埃代表大会，并选举产生了工农兵苏维埃政府，此举开创了建立工农兵苏维埃政权的先导。不久以后，建立工农兵苏维埃政权制度就被确定为党的一项重要任务。1928年6月，中共六大对根据地苏维埃政权的名称、性质、职权机构设置等作了统一规定，会后，各根据地相继召开各级工农兵苏维埃代表大会，成立苏维埃政府。其发展的最高形式是1931年11月在江西瑞金召开的第一次全国工农兵代表大会，并建立了中华苏维埃共和国，其最权威的法律文件则是《中华苏维埃共和国宪法大纲》。

　　应当看到，20世纪20年代后半叶，在中国共产党对政权建设尚无直接经验的情况下，使红色政权的结构在一定程度上成为苏联苏维埃模式的移植，这与多种因素的制约特别是共产国际的指导有着密切关系。这一时期中国共产党在领导建立农村革命根据地和工农民主专政政权的过程中，由最初采取工农兵代表会选举产生工农兵政府，到改变为采取苏维埃政权的组织形式，主要是受了苏联政权模式的影响。“苏维埃”是俄文的音译，原意是“工农代表会议”。它起初是俄国无产阶级在1905－1907年革命过程中创造的一种组织，俄国十月革命以后演变为国家的政权形式，其本质内容是以无产阶级为主体的国家政权。中国共产党领导的革命师法苏联，接受共产国际的指导，便顺理成章地沿袭了这一名称。例如在《中华苏维埃共和国宪法大纲》这部最重要的宪法性文件的起草过程中，就受了共产国际的不少影响，以致确定的“国名”也部分冠以与苏俄相类同的名称——“苏维埃”。其他如政权机构的设置亦采用相同的名称，各级代表大会和代表会议名之为“苏维埃”，部长名之为“人民委员”。[44]但是中国“苏维埃”政权的诞生并不一帆风顺。关于中共产党是否应该建立由自己领导的、以工农群众为主体的政权机关，在国民革命后期发生过激烈争论。由于攻占长沙的计划迅速失败，近期内夺取别的中心城市也没希望，各根据地又迫切需要政权机关，中共中央便于1927年10月正式决定建立“工农贫民的革命独裁政权——苏维埃的政权”。于是，“苏维埃运动”的狂飙以此为起点迅速席卷粤、湘、鄂、赣、闽等省的农村山区，并于1931年11月正式建立了“中华苏维埃共和国”。[45]

　　由于抗日战争时期社会主要矛盾的变化，中国共产党在敌后建立抗日民主政权的组织形式也发生了变化，基于国共合作，为适应抗日民族统一战线的需要，取消了苏维埃的政权名称，改为参议会。参议会扩大了群众基础，除反动分子和汉奸外，所有抗日爱国的阶层和人士，不分阶级、种族、经济地位、出身成分等，都有选举权和被选举权；在参议会的人员构成中，严格实行共产党员、非党进步分子、中间人士各占三分之一的“三三制”原则；边区、县、区实行代议制，参议会为最高政权机关，由它产生政府和法院，并监督之；乡一级实行议行合一制，由参议会代行乡政府的各项职权，不另设行政机构；参议会闭会期间由选出的常务议员负责参议会的日常事务。这些为人民代表大会制度的确立提供了经验。

　　解放战争时期，解放区政权的组织形式由参议会改为人民代表会议，这是建国后地方政权向人民代表大会制度过渡的普遍形式。这一变化有几重意义，一是表明统一战线结束后共产党对国民党政权体系的抛弃，重新向根据地政权形式回归；二是反映出既要继续搞苏维埃式的代表大会，又克服了早期的幼稚性，不再完全照搬苏联的制度，而希望创造出自己的特性；三是标示政权性质的变化，即由原来的全民政权转变为以工农和其他劳动人民为主体的、联合其他阶级参加政权管理、但排除了地主和官僚资产阶级的人民政权。[46]

　　1949年9月，具有过渡性质的中国人民政治协商会议在北京召开第一次全体会议。会议通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，《共同纲领》总结了我国革命根据地政权建设的经验，确定了人民代表大会制度是我国的根本政治制度，这一规定，为在全国范围内建立这一制度奠定了法律基础和理论基础。经过几年努力，《共同纲领》规定的大陆基本解放、民主革命的基本任务土地改革彻底完成、人民群众能充分组织起来，并且觉悟程度有一定提高等召开人民代表大会的几个基本条件已大体具备，1954年9月，第一届全国人民代表大会在普选的基础上召开，并制定了我国第一部社会主义性质的宪法。这标志着我国人民代表大会制度正式形成。

　　虽然全国人大的召开和《五四宪法》的制定，标志着我国社会主义民主宪政制度的初步确立，但由于一些当时很难克服的障碍，宪政体制并未真正建立，已有的制度也未得到有效贯彻，人民代表大会制度从一开始运作就遇到了不少问题。比如，保证宪政体制推行的两大因素（国家和社会中的大多数人，尤其是领导层与精英层对保障这套体制的意义有清楚认识，并自觉以行动来加以维护；有一套与之相适应的制度与措施来保障其贯彻实施，不因宪法与法律以外的原因、尤其是不能因领导人个人的因素而使体制遭到破坏）在当时都不具备。[47]于是，一方面，我国人大制度得到了一些发展，人大组织制度和工作机构初步建立起来，并制定了一些法律[48]，另一方面，制度上的若干缺陷也开始显露出来。

　　从1957年7月至1966年，由于“左”倾思想日益发展，人大工作也受到了损害。全国人大会议和人大常委会有时不能按时召开，按照1954年宪法的规定，全国人大每届任期为4年，而第一届全国人大任期却达4年半，第二届任期也延长到5年零7个月。国家的一些重大问题，如人民公社的成立，都没有提请全国人大或全国人大常委会审议，而是由党直接决定后，号令全国执行。国家行政机关、审判机关和检察机关的监督均流于形式。1959年4月，第二届全国人大第一次会议通过决议，撤销了国家司法部和监察部。此后，国务院法制局，各地的司法、监察和政府法制部门都相继撤销，人大工作机构也受到削弱。1957年，全国人大机关工作人员365人，1959年后，全国人大及常委会机构经精简撤并，只剩下100多人。在这9年里，各级人大工作与1957年以前相比，已出现了倒退。

　　1966年5月至1976年10月，是我国人大制度遭受建国以来挫折和破坏最严重的时期。在此期间，全国人大及其常务委员会在长达8年多的时间里，仅仅保留了一个名义，没有举行过一次会议，实际上已经失去了最高国家权力机关的性质。[49]地方各级人民代表大会自1966年“文革”开始到1977年10月，长达12年的时间里没有召开人大会议和开展活动，人民代表大会名存实亡。全国人大常委会机关被实行军管，许多公民、全国人大代表，包括他们选出的国家主席和常委会委员被任意批斗、侮辱，有的身陷囹圄，有的被迫害致死。社会主义民主和法制被任意践踏和破坏。“文革”中“包括受牵连的在内，受迫害的有上亿人，占全国人口的九分之一”[50].“文革”中产生的所谓“革命委员会”集党政军于一体，包容立法、行政、司法、党务等各项工作，是一种党政合一、权力机关和行政、司法、检察机关合一的混沌体。这种“一元化”的政治体制，取消了现代国家所必需的基本分工，只适应阶级斗争扩大化的需要，实质上是我国政治体制及其组织形式上的一次大倒退。

　　这场法制史上的悲剧直到“文化大革命”结束才告一段落。此后，我国人民代表大会制度和人民代表大会工作逐步恢复，并开始进入健康发展的时期。

　　结语

　　回顾百年来中国立法机构发展的历史，给人的一个强烈印象是其自主意识的缺失。在中国，议会（国会）的自主意识，严格说来只出现于清末民初，北京临时参议院和第一届国会在这方面的表现相对比较突出，如北京临时参议院曾否决政府为增加税收而提出的“盐斤加价案”，否决袁世凯提出的陆征祥内阁，第一届国会曾就“善后大借款”提出弹劾，迫使国务总理赵秉钧和财政总长周学熙被免官，并经过5个月论争否决了《中俄协约》等。中国人试图通过议会斗争来解决重大的政治分歧也只出现在民国初期，最典型的是宋教仁所作的议会竞选的努力，以及“宋案”发生后孙中山经过短暂犹豫仍决定选择法律解决的办法，希望通过国会选举来达到倒袁的目的。其原因大约在于此时新的制度刚刚引进（哪怕是皮毛的），西方的议会制度理念尚未经过中国社会现实的改造，中西之间从观念到体制的融合尚未完成，故而对西方的体制与做法认同者尚众，强权者亦未敢明目张胆地予以打压，即使拒斥，也大多在暗中进行。以后一旦新的模式形成，就很难再看到这种情况了。

　　而造成这一现象的深层次的原因恐怕还在于对宪政和宪法的认识上。“在过去的一个世纪中，国家权力的配置与社会成员与国家权力之间的关系存在某些同质性特征。清末高度集权的君主立宪如此，共和初肇时的立宪如此，三民主义、五权宪法如此，当代的社会主义初级阶段立宪亦复如此。这些基本特征可以表述如下：首先，宪法被视为一种国家建设机制。其次，我国宪法对国家权力部门之间的关系强调协调而忽略制衡。第三，宪法的设计使权力机关能够克制公民权利，而公民权利无法克制权力机关。”[51]这种认识上的差误至今仍造成了我国宪政体制的不健全。“长期以来，人大和司法机构的权力在一直呈膨胀之势的行政权面前处于弱势，致使权力分立的表象下却是事实上的权力一体化。”[52]其他如宪法的体例结构、宪法修改的程序和内容等也无不反映了这一点。由此看来，我们迫切需要的是来一场宪政观念和宪法理论的洗礼，中国法制的现代化、中国“依法治国”目标的实现，亦寄厚望于此。

　　[1] 王沪宁：《民主政治》，三联书店（香港）有限公司1993年版，第125页。

　　[2] 1904年《东方杂志》临时增刊。

　　[3] 中国第一历史档案馆编：《清末筹备立宪档案史料》（上），中华书局1979年版，第147页。

　　[4] 《端忠敏公奏稿》卷六。

　　[5] 《两广总督岑春煊奏请速设资政院代上院以都察院代下院并设省咨议局暨府州县议事会折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第501页。

　　[6] 《大清德宗景皇帝实录》卷575.

　　[7] 《著各省速设议会谕》，《清末筹备立宪档案史料》下册，第667页。

　　[8] 《辛亥革命》（四），上海人民出版社1981年版，第69页。

　　[9] 王世杰、钱端升：《比较宪法》下册，商务印书馆1946年增订第5版，第138页。

　　[10] 韦庆远等：《清末宪政史》，中国人民大学出版社1993年版，第290页。

　　[11] 而且各国立法权和行政权之间，在不同的历史时期，由于各种原因也经常发生争斗和较量，相互间的权力分割也会发生变化。

　　[12] 比如对咨议局，当时许多文件都说明了其这种性质。如在《钦定咨议局章程》的按语中，虽然偶有“咨议局为一省议会”（《钦定咨议局章程》，第7章第31条，按语）的提法，但奕劻等在会奏各省咨议局章程的奏折中，随即改为“咨议局即议会之先声”（《会奏各省咨议局章程折》，1908年7月，宪政编查馆印行单行本）的提法。不久后又更加明确地说：“咨议局仅代表一省之舆论，尚非国家议会之比”，“咨议局之范围权限，已明定煌煌圣训之中，本非各国地方议会所得比拟。”（《宪政编查馆复议咨议局权限折片》，《中华民国史档案资料汇编》第一辑，第116、114页）这一定性应当是符合实际情况的。

　　[13] 梁启超：《为国会期限问题敬告国人》第九，《敬告资政院议员》，载《国风报》，第1年第9期。

　　[14] 梁启超：《责任内阁与政治家》，载《国风报》，第1年第26期。

　　[15] 张玉法：《清季的立宪团体》，台北中央研究院近代史研究所1968年版，第420—427页；邢光祖：《清末资政院研究》，第81－87、200页。转引自张玉法：《近代中国民主政治发展史》，台湾东大图书公司1999年版，第17页。

　　[16] 《资政院旁听规则》，第一条。《会议政务处档案》，830号[7561].转引自韦庆远等：《清末宪政史》，中国人民大学出版社1993年版，第396页。

　　[17] 《资政院第十次记》，宣统二年十月初五日《民立报》。

　　[18] 资政院包括钦选议员100人，各省咨议局互选议员100人，加上正副总裁各2人，秘书厅秘书长1人，总共为205人。后因从咨议局产生的“民选”议员少了2名，故钦选议员也从宗室王公世爵中相应减少了2名，各为98人。

　　[19] 韦庆远等：《清末宪政史》，中国人民大学出版社1993年版，第405-407页。

　　[20] 弹劾军机大臣奕劻案在第一次常年会上由议员吴赐龄（广西人）提出，因奕劻劣迹累累，很快“经三十人以上之赞成，成为议案”。提交大会讨论时，由于奕劻平素树敌甚多，“当时议员除在宪政编查馆兼职者数人略为辩护反对外，其他如宗室王公及蒙古王公各议员均无不赞成，于是以大多数通过。”资政院总裁溥伦只得照章具折上奏，弄得奕劻大为光火。由于清廷庇护，此事反复几次，最后奏折被“留中”不发。弹劾案的起因是对滇、桂二案的处理。资政院本来曾就云南省盐斤加价问题和广西省警务学堂是否要限制外籍学生问题具奏请旨裁夺，宣统元年十月十八日（1909年11月19日）上谕批示：滇案交督办盐政大臣政务处察核具奏，桂案交民政部察核具奏。到资政院宣读后，引起轩然大波，议员指违反了立法机关和行政衙门应分立的原则，无法碰皇权，遂将怒气出到了军机处身上。

　　[21] 《钦定咨议局章程》第2章，第6条，见《大清光绪新法令》第二册。

　　[22] 1908年7月《颁布咨议局及选举章程上谕》。

　　[23] 韦庆远等：《清末宪政史》，中国人民大学出版社1993年版，第297页。

　　[24] 分别见《钦定咨议局章程》第1章第1条及第6章第22条，《大清光绪新法令》第二册，第4—14页。

　　[25] 《宪政月刊》，1910年10月，第5号。

　　[26] 张玉法：《近代中国民主政治发展史》，台湾东大图书公司1999年版，第19—20页。

　　[27] 参见韦庆远等：《清末宪政史》，中国人民大学出版社1993年版，第298—301页。

　　[28] 光绪二年九月二十三日（1910年10月25日）参加联名致电的督抚有东三省总督锡良、湖广总督瑞澂、两广总督袁树勋、云贵总督李经羲、伊犁将军广福、察哈尔都统溥良、吉林巡抚陈昭常、黑龙江巡抚周树模、江苏巡抚程德全、安徽巡抚朱家宝、山东巡抚孙宝琦、山西巡抚丁宝铨、河南巡抚宝棻、新疆巡抚联魁、江西巡抚冯汝騤、湖南巡抚杨文鼎、广西巡抚张鸣岐、和贵州巡抚庞鸿书。持不同意见的督抚有：两江总督张人骏、直隶总督陈夔龙及陕西巡抚恩寿。浙江巡抚增韫态度模糊，对是否愿意参加联名总督未置可否。四川总督赵尔巽、陕甘总督长庚和闽浙总督松寿未参加署名，但均属顽固派。参见韦庆远等：《清末宪政史》，中国人民大学出版社1993年版，第332—334页。

　　[29] 美国《展望》杂志1911年10月28日所刊文：《革命中的中国》，作者威廉·埃利斯，转引自韦庆远等：《清末宪政史》，中国人民大学出版社1993年版，第457页。

　　[30] 章开沅、罗福惠主编：《比较中的审视：中国早期现代化研究》，浙江人民出版社1993年版，第367—368页。

　　[31] 邹鲁：《回顾录》，南京独立出版社1947年版，第56-57页。

　　[32] 宝成关：《民初国会述论》，载《社会科学战线》，1985年第4期。该数字据《众议院公报》1至69号统计。

　　[33] 黄远庸：《远生遗著》，第2卷，第123页。

　　[34] 谷钟秀：《中华民国开国史》，第162页。

　　[35] 《李烈钧自传》，第22页。转见赵书刚：《中国政党发展的轨迹（1905－1949）》，中共中央党校出版社1998年版，第89页。

　　[36] 章开沅、罗福惠主编：《比较中的审视：中国早期现代化研究》，浙江人民出版社1993年版，第402-403页。

　　[37] 张亦工：《第一届国会的建立及阶级结构》，《历史研究》1984年第6期。

　　[38] 《申报》1912年11月27日。

　　[39] 《申报》1913年1月7日。

　　[40] 《申报》1912年12月8日。

　　[41] 《申报》1913年1月30日。

　　[42] 《申报》1912年12月10日。

　　[43] 参见周俊旗、汪丹：《民国初年的动荡——转型期的中国社会》，天津人民出版社1996年版，第50—54页。

　　[44] 参见冯崇义：《走出轮回——农民意识与百年中国》，吉林文史出版社1997年版，第136页；王永祥：《戊戌以来的中国政治制度》，南开大学出版社1991年版，第196页。

　　[45] 参见冯崇义：《走出轮回——农民意识与百年中国》，吉林文史出版社1997年版，第136页。

　　[46] 参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第59页。

　　[47] 有学者分析了出现这一情况的几方面原因，包括中国宪政历史发展的特殊性使民主宪政的观念在中国社会没有真正确立；中国走的是与西方资产阶级国家完全不同的道路，早期的宪政骗局和西方国家对中国的侵略封锁，使当时的中国社会对西方的民主宪政体制本能地产生了抵触，连带也否定了其中一些原本值得吸收借鉴的东西；在长期的革命实践中形成的以毛泽东为中心的坚强的领导集体具有绝对权威，一旦其行为与已确立的体制发生矛盾，只能是维护前者。请参见殷啸虎：《新中国宪政之路》，上海交通大学出版社2000年版，第77—78页。

　　[48] 除《宪法》外，全国人大及其常委会1957年以前制定的比较重要的法律有：《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《逮捕拘留条例》、《治安管理处罚条例》、《兵役法》、《城市居民委员会组织条例》、《农业生产合作社示范章程》等。

　　[49] 从1965年2月起，全国人民代表大会长达10年都没有开会，不立法，也未作任何决定。出了违宪的事无人过问，也无权过问。国家主席刘少奇抗议对他的揪斗，指出是违宪的，却得不到任何宪法保障。参见郭道晖：《历史性的跨越？？走向民主法治新世纪》，湖北人民出版社1999年版，第23页。

　　[50]《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第127页。

　　[51] 程洁：《宪政精义：法治下的开放政府》，中国政法大学出版社2002年版，第281页。

　　[52] 萧雪慧：《不可回避权力制衡》，载董郁玉、施滨海主编：《政治中国——面对新体制选择的时代》，今日中国出版社1998年版，第70页。

　　法史网·徐永康