刘  杰＊

　　[摘要]由于立法的不完善，使得检察机关对公安机关的立案监督面临诸多难点。本文建议将目前散见于法律、司法解释、会签文件中的立案监督规定统一制定于一部刑事诉讼法当中，并赋予检察机关知情权、调查权、初查引导权、科学规定立案条件等，以完善检察机关对公安机关的立案监督。

　　[关键词]立案监督  检察机关  公安机关  立法完善

　　一、对公安机关立案监督的概念与特点

　　刑事诉讼立案监督是指检察机关对侦查机关（包括公安机关、安全机关等其他负有侦查职能的机关、检察机关内设的反贪污贿赂局、渎职侵权检察部门）的立案活动是否依法及正确实施所进行的法律监督。刑事诉讼立案监督包含了检察机关对公安机关的立案监督，检察机关对公安机关的立案监督是刑事诉讼立案监督框架下的重要一环。

　　对公安机关立案监督（以下简称立案监督）即是指检察机关对公安机关的立案活动是否依法及正确实施所进行的法律监督。

　　立案监督与其他法律监督的相同点是都能产生一定的法律结果，且都具有法律约束力，但立案监督有自身的特点：其一，它是以检察机关为主体对公安机关实施的法律监督。监督的主体检察机关，被监督的对象是公安机关。

　　其二，监督的范围是公安机关的全部立案活动。包括初查、立案、侦查环节，公安机关在刑事诉讼中的非立案活动不在此内。

　　其三，监督的内容是公安机关的立案活动的程序是否合法，实体是否正确。具体细化为公安机关对发现的犯罪事实、犯罪嫌疑人以及群众报案是否正确处理；有否该立案而不立案，不该立案而又立案的情况；立案后有否认真履行法律职责进行查处，有否不作为等渎职行为。

　　其四，监督的法律结果，是公安机关程序合法、实体正确的决定被检察机关维持；公安机关程序违法、实体错误的决定被检察机关纠正。

　　立案监督的核心，是检察机关能否依法履行职权，监督公安机关的立案活动。这里有两层含义，一是检察机关对公安机关的监督必须到位，能管得住；二是检察机关的监督必须准确无误。立案监督的权限既然被赋予了检察机关，检察机关能否有效地运用这一权力，约束公安机关的立案活动，发挥立案监督应有的积极作用，就成为非常关键的问题。在司法实践中，立案监督在检察机关的具体实施部门是侦查监督部门，侦查监督部门在立案监督中任重而道远，目前立案监督依然是检察工作中的薄弱环节。

　　最高人民检察院对立案监督极为重视，近年来就立案监督颁布司法解释多次，对指导立案监督工作起到重要的作用，各级地方检察院也希望将辖区内公安机关的立案完全置于自身的监督之下，使立案活动在法制的体系内良性运作。但法律的不完善，导致立案监督制度缺陷明显，各地检察机关实施立案监督的手段不一致，效果也不一致，加之被监督对象公安机关有的配合，有的不配合，这些因素都制约着立案监督工作的正常开展，使立案监督面临诸多难点，在整体上远未达到应有的理想状态，可以这样评价，目前的立案监督与检察机关相对完善的审查批捕等其他工作相比较，差距是明显的。

　　二、立案监督面临的主要难点

　　（一）没有将立案监督的内容统一地制定于刑事诉讼法律当中，而是零碎地分布于刑事诉讼法与司法解释、多个部门的会签文件中，给执法者的掌握与运用造成不便

　　在《中华人民共和国刑事诉讼法》中虽然有立案监督的设置，但却没有设计立案监督的具体内容。迄今为止，立案监督的规定散见：1.属于刑事诉讼法律的《中华人民共和国刑事诉讼法》；2.属于司法解释类的最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》、《人民检察院立案监督工作问题解答》等以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会颁布的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》、各级地方人民检察院的补充规定；3.属于检察机关与同级行政执法部门会签文件的行政执法与司法相衔接的规定。将内容纷繁与分布广泛的立案监督程序有机地纳入一体，是刑事诉讼的内在要求。

　　（二）内容设计过于原则与简约，缺乏对立案监督的全面、具体的规定，诸多应规定到刑事诉讼法中去的情形竟然没有得到规定，致使实践中出现的情形在处理时找不出法律依据，使监督主体感到十分无奈，令检察机关无法对公安机关立案活动进行监督

　　主要表现在以下几方面：1.刑事诉讼法没有规定检察机关对公安机关立案的知情权。立案监督能否良好运作，关键之一在于检察机关能否及时、全面地获取公安机关立案的信息，而目前检察机关获取公安机关立案信息的渠道过于狭窄与时间上过于滞后。检察机关对公安机关有无发现犯罪事实、犯罪嫌疑人，是否受理当事人的报案，有否初查、立案是一无所知的，因为法律未规定公安机关要将有无发现犯罪事实、犯罪嫌疑人，是否受理当事人的报案，是否初查、立案等有关情况及时告知检察机关，法律也未规定检察机关有权知悉公安机关的立案活动，公检双方之间没有建立立案信息互通机制，在对公安机关立案情况的知悉方面，监督主体与被监督的对象是脱节的。只有当检察机关接到具体当事人的申诉，检察机关的侦查监督部门才介入个案实施立案监督，在时间上往往是滞后的。由于法律没有规定检察机关对公安机关的立案有知情权，导致检察机关对公安机关立案活动的情况不明，这就使立案监督无从下手。如何解决检察机关对公安机关的立案没有知情权这个难题，扩展检察机关及时获取信息的渠道呢？应当在公安机关与检察机关之间建立一种互通信息机制，并将之法律化，纳入刑事诉讼法所规定的程序，确立检察机关对公安机关的立案的知情权。互通信息机制的内容应当包括：公安机关必须定期将受理报案、立案的情况主动、及时地以书面告知检察机关；检察机关可以向公安机关了解受理报案、立案的情况，调阅卷宗，查阅有关报案、立案的记录资料等。

　　现实中有些检察机关与公安机关按会签文件或以协商的方式建立了互通信息机制，检察机关获取公安机关立案信息的渠道过于狭窄与时间上过于滞后的状况在一定程度上得到了缓解，达到公安机关的正确立案与检察机关行使立案监督权的“双赢”，这无疑是一个进步。但这种建立在部门会签文件或双方协商合意层面的制度，仍然缺乏应有的稳定性，有待于通过立法上升为刑事诉讼法的程序，一是检察机关与公安机关互通信息机制，本身就是双方在刑事诉讼中互相配合、互相制约的体现，属于刑事诉讼的范畴，具有司法性；二是从双方按会签文件或协商合意的层面上升为法律内容，便获得法律的权威性与约束力，减少在执行中所可能出现的各种人为因素的干扰；三是互通信息机制应当由检察机关与公安机关广泛地执行，具有法制统一性，而不应该是有些检察机关与公安机关尝试执行，而有些则尚未执行。

　　2.刑事诉讼法没有明确检察机关在立案监督中的调查权。检察机关立案监督能否良好运作，还在于检察机关能否在公安机关的初查不力时，运用调查权作为对初查权的监督。立案监督的案件处于初查阶段，法律没有明确检察机关对未进入侦查程序尚处于初查阶段的案件有行使调查的权力，因此，如果公安机关初查不力，出现案件事实不清、证据不足时，检察机关缺乏必要的手段查明真相，如果检察机关对初查不力的案件主动调查，就陷入于法无据的尴尬。初查案件出现事实不清、证据不足，大体是三种原因造成：一是客观不能，由于情势的变化，证据的湮没所致；二是主观认识不能，出于一些公安人员对事实与法律的认识偏差所致；三是主观故意不能，即不作为所致，为了达到不予立案的目的，有意不全面、客观地收集证据，而造成初查的事实不清、证据不足，这种情形实质上是一种渎职违法行为，严重的构成犯罪，虽然极少，但并非不存在。后两种情况如果得到及时的纠正，是完全能够查明事实真相的。实践中，检察机关只能被动地审查公安机关呈送的案件材料，局限于在被监督对象准备好的证据中了解案情与作出决断，这样的决断难以保证客观与准确。即便怀疑出现了主观认识不能与主观故意不能，检察机关也缺乏必要的手段进行复核，从而不能发现并予以纠正。有些检察机关为了革除上述弊端，主动对立案监督的案件进行调查，但这毕竟于法无据，如从法理上“较真”，检察机关难免理不直气不壮。因此，从法律上赋予检察机关在案件初查阶段的调查权完全必要。赋予检察机关初查的调查权，就能够在公安人员对事实与法律认识有偏差而主观认识不能时，检察人员运用调查权查明事实基本情况后，依法要求公安机关立案；在查明初查不力的原因是出于公安人员主观故意不能的不作为时，要求公安机关立案，并将渎职行为的线索移交渎职侵权检察部门处理。诚然，刑事案件的初查毕竟是公安机关的权限，检察机关不能越俎代庖，笔者主张检察机关拥有调查权，并不是以检察机关的调查权取代公安机关的初查权，公安机关的初查为主要手段，作用在于查明事实；检察机关的调查为复核手段，作用在于查验公安机关所认定的事实是否正确，应当调取的证据是否已调取，查明公安机关的立案或不立案的结论是否正确，查明公安人员有无渎职行为。它的行使须考虑下列因素：一是视情况于必要时才行使，不必要时可以不行使，检察机关并非对每宗立案监督的案件都调查一番，而是应选择有可能出现主观认识不能或主观故意不能的案件进行调查，同时考虑调查是否处于检察机关力所能及的范围内；二是是否行使由检察机关自行决定。

　　3.刑事诉讼法没有确立检察机关在立案监督中有要求公安机关补充证据的权力。其实质就是检察机关对于公安机关处于初查阶段的案件有否初查引导权。法律规定了检察机关对公安机关的侦查引导权，却无规定对公安机关的初查引导权，检察机关是否应当有要求公安机关对初查的案件补充证据的权力呢？笔者认为应当有这个权力。在立案监督中，经常会出现初查的事实不清、证据不足，导致难以判断公安机关的立案或不立案是否正确，由于法律没有规定检察机关有权要求公安机关对初查案件补充证据，检察机关出于补证不能而只得被迫维持公安机关立案或不立案的决定。因主观认识不能与主观故意不能所造成的事实不清、证据不足的案件不在少数，需要检察机关予以引导，立法确立检察机关对公安机关的初查引导权就十分必要：其一，刑事案件的初查属于公安机关的权限，补充证据的工作就应该并且也只有依靠公安机关去执行，检察机关不能违法代替公安机关行使初查权，督促公安机关尽快补充证据是合法合理的。其二，检察机关是法律的监督机关，出于立案监督的需要，也必须配置对公安机关的初查引导权，必须有权要求公安机关补充证据。目前法律并无确立检察机关具有要求公安机关补充证据权，这使得检察机关立案监督的手段受到很大限制，一方面，不要求公安机关补充证据就无法查清初查阶段的案件事实，无法就立案监督作出正确的结论，检察机关动用调查权也只是对初查权的复核，调查不应该也不可能代替初查，另一方面，若要求公安机关补充证据，又恐于法无据，而公安机关对检察机关无法律依据的要求可以执行也可以不执行，如果不执行，检察机关也只有听之任之而无从监督。其三，有些检察机关向公安机关作出初查引导，对于初查事实不清、证据不足的案件要求公安机关补充证据，公安机关也通力合作，积极取证，弥补了刑事诉讼程序的不足，但这毕竟是属于检察机关与公安机关双方协商合意的行为，是建立在被监督主体自愿补证的基础之上的，不属履行法律规定的义务，只有将它上升为法律的内容，才能取得合法性、权威性与法律的约束力。

　　4.立案的条件规定得过高阻碍立案监督的实施。何谓达到立案条件呢？《人民检察院立案监督工作问题解答》中规定：“人民检察院通知公安机关立案的案件，应当从严掌握，一般应是能够逮捕、起诉、判刑的案件”，这就是现行的立案条件。由于立案条件设置过高，不仅不合理，而且阻碍着立案监督的实施。原因是：理想化地把立案作为一个筛选犯罪的关卡，凡是有犯罪事实或发现犯罪嫌疑人的就予以立案，并且在后续的诉讼程序中能够全部实施逮捕、起诉、判刑；凡是不构成犯罪的就卡在立案的门槛前，不准进入立案及后续的诉讼。但这个理想化的立案条件在现实中是难以把握的：首先，检察机关在判断某一个案件是否应立案时，该案件尚处于初查阶段，受初查阶段占有证据材料较少的局限，在没有全面占有证据材料的情况下，谁也不能保证尚处于初查阶段的案件在立案后，就一定能够实现逮捕、起诉、判刑，这种以现阶段的证据去判断后阶段的证据所证实的事实与处理结果是不合理的；其次，即使立案前的证据材料是指向某人犯罪，但在立案后也常出现证据起变化，转向证明某人不构成犯罪，当然就不能实现逮捕、起诉、判刑，这又与理想化的立案条件相悖；再次，法律规定发现犯罪事实或犯罪嫌疑人进行立案，既然仅仅是某人有犯罪嫌疑，那就尚未被证明到犯罪确实的程度，理论上本身就蕴含着在立案后有出现被证明是无罪的可能。在理想化的立案条件的影响下，检察机关因为顾虑案件能否实现逮捕、起诉、判刑这一目的而不敢要求公安机关立案的例子不在少数。笔者认为立案条件应这样规定为适当：发现犯罪事实或犯罪嫌疑人，并且有可能追究刑事责任。只要达到这个条件，就应当立案，这样规定能够排除以现阶段的证据去判断后阶段的证据所证实的事实与处理结果的不合理性，又能够避免判断与结果出现不一致的矛盾，且操作性强。

　　（三）行政执法机关与司法机关相衔接的制度应当法律化

　　行政执法部门与司法机关相衔接的制度将行政执法活动纳入法律监督的视野之下，此举是立案监督制度的创新，但它仅以多个部门文件会签的形式出现，不采用法律的形式，带有行政色彩浓厚、司法性不足的缺陷，笔者认为应当将这个成果用法律的形式固定下来，使它成为刑事诉讼程序。首先，因为行政执法机关与司法机关相衔接制度的内容原本就应该在刑事诉讼法律中找到它的位置，而不应该仅以多个部门的会签文件来规定，它应属于司法行为，而不应属于行政行为；其次，行政受人为因素的影响较大，稳定性不及司法，容易受领导者意志的转变、部门利益保护的影响；再次，多个部门会签文件的形式在权威性与约束力方面显然不及刑事诉讼法律的形式。这些因素都可能导致行政执法机关与司法机关相衔接在执行中出现阻滞，当然就目前情况而言，先以多个部门会签文件的形式运行一段时期，便于总结经验，为今后上升为法律做好准备是可取的。

　　（四）如何解决公安机关在立案活动中的久拖不决

　　有的公安人员对于不愿立案的初查，或对立案后不愿查处的案件，采取不认真履行职责，拖延办案时间，故意造成案件事实不清、证据不足的状态，以“拖”、“磨”来对抗检察机关的监督：1.立案前的初查久拖不决，故意造成事实不清、证据不足的状态，令检察机关难以抉择。在办案期限被拖延将届满的压力下，已无时间继续初查，如果维持公安机关的不立案决定，恐放纵犯罪与渎职行为；如果通知公安机关立案，一于事实无据，二又顾虑在立案后如果不能批捕、起诉、判刑，将出现错误立案，经权衡再三，大多采取维持公安机关的不立案决定。2.对于公安机关立案后久拖不决的案件，即所谓“立而不侦”、“侦而不结”，检察机关更是束手无策，在事实上使公安机关达到了不愿立案或不愿查处的目的，令立案监督的锋芒受挫，这种久拖不决使立案监督陷入僵局。

　　对于初查久拖不决的案件，检察机关应向公安机关了解案件造成事实不清、证据不足的原因，只要不是出于客观不能的情形，在动用了调查权、补充证据权均无法补救时，就应当果断地通知公安机关立案，在这种情形下，顾虑立案后能否逮捕、起诉、判刑是不对的，因为无论是主观认识不能还是主观故意不能所造成的事实不清、证据不足，都应当在查清后得到纠正，均具有查处的价值，初查查不清的，有必要通过立案后的侦查手段查明真相，维护立案活动中的公平与正义。对于立案后久拖不决的案件，只要不是出于客观不能的原因，同样具有上述查处的价值，应当彻查到底。

　　三、完善立案监督应当采取的对策

　　（一）将目前散见于法律、司法解释、会签文件中的立案监督规定统一地制定于一部刑事诉讼法当中，实现体例的完整与集中，这样有利于执法者的掌握与运用，也符合国人的法律文化习惯

　　（二）完善立案监督的内容，将其制定于刑事诉讼法中

　　1.刑事诉讼法明确规定赋予检察机关对公安机关立案情况的知情权。检察机关的知情权必须体现“合法、全面、及时”的原则，为了体现“合法”，检察机关对公安机关立案情况的知情权必须用法律形式固定下来，检察机关向公安机关了解立案情况是于法有据的执法行为，公安机关必须配合，而非目前那种只能靠双方协商，公安机关可配合也可不配合，甚至于可以置之不理；为了体现“全面、及时”，公安机关应主动地、毫无错漏与毫不拖延地将立案情况告知检察机关，必须强调公安机关负有主动告知的法律义务，而非目前的被动的、片面的、迟延的告知。检察机关也可以根据需要，主动地向公安机关了解立案的情况，作为必要的补充。笔者建议在修订法律时，可以具体表述为：公安机关必须定期将受理报案、立案的情况主动、及时地以书面告知检察机关；检察机关可以向公安机关了解受理报案、立案的情况，调阅卷宗，查阅有关报案、立案的记录资料等。

　　2.刑事诉讼法明确规定赋予检察机关立案监督中的调查权。检察机关的调查权必须体现“合法、复核、有条件使用”的原则，其中“合法”、“复核”的含义前文已述；所谓“有条件使用”是指调查权应当是在检察机关力所能及的范围内行使，超出检察机关能力范围的调查就应当指令公安机关补充证据。笔者建议在修订法律时，可以具体表述为：检察机关可以就初查阶段的案件中公安机关认定的事实是否准确，结论是否正确展开调查。是否展开调查由检察机关视情势决定。

　　3.刑事诉讼法应当确立检察机关对公安机关的初查引导权，有权要求公安机关在初查阶段补充证据。检察机关对公安机关的引导初查，是防止公安机关主观认识不能与不作为的重要措施之一，在公安机关出现主观认识不能时，检察机关能够给公安机关指出初查的方向，在公安机关出现不作为时，检察机关能够予以监督。笔者建议在修订法律时，可以具体表述为：检察机关可以就初查阶段的案件向公安机关提出口头或书面的初查引导意见，包括补充证据，公安机关必须将检察机关的引导初查意见贯彻落实到初查工作中，必须按要求补充证据，并将补充的证据于法定的期限内（具体期限于立法时确定）移送检察机关审查。

　　4.以发现犯罪事实或犯罪嫌疑人，并有可能追究刑事责任作为立案的条件。这样主张并不排斥主观上对能够逮捕、起诉、判刑的追求，但只是把对能够逮捕、起诉、判刑的追求作为立案的努力方向，并不强求案件立案后一定能够达到这个目标，更不以立案后是否一定达到这个目标，作为衡量立案正确与错误的标准，立案后能够逮捕、起诉、判刑的固然最好，如果两者不能同一，亦不属于错误立案。

　　（三）刑事诉讼法规定行政执法机关与司法机关相衔接的制度

　　笔者建议在修订法律时，将以多个部门会签文件的形式所确定的行政执法机关与司法机关相衔接的制度，转化为用法律的形式固定下来，写入刑事诉讼法，使这项制度摆脱行政色彩而归入应有的法律位置，显现其司法性，将制度的内容上升为行政执法机关与司法机关的法律上的权利与义务，以避免人为的随意性对制度的干扰，强化其权威性与约束力，使其得以顺利地贯彻执行。

　　（四）以通知立案、催办、加强查处渎职行为等有力措施，防止公安机关对立案活动久拖不决

　　1.对于初查阶段的案件事实不清、证据不足的，检察机关应向公安机关了解案件造成事实不清、证据不足的原因（检察机关也可以采取调查权与初查引导权查明），如果排除了出于客观不能的情形，应当通知公安机关立案。

　　2.对于立案后久拖不决的案件，检察机关应当对公安机关进行催办，公安机关必须定期将对此类案件采取了何种侦查措施、有何进展等情况，以书面告知检察机关，接受检察机关的监督。检察机关应加强对立案活动中出现的渎职行为的查处。

　　*广州市越秀区人民检察院干部。

　　摘自《法治论坛》第六辑