——一个基层行政复议工作者的学习心得
行政复议发展到今天，可以说已处在新的拐点。虽然制度早立，效果初显，但其承载的制度功能和法律效果远未达到，无法取得应有的公众认同和制度权威，其制度先天的不完善已经引起人们的反思。笔者认为，在社会矛盾凸现的社会转型期，在构建和谐社会的时代背景下，在建设法治政府、推进管理创新的迫切要求下，对行政复议应当重作定位，重构制度，重建机制，围绕真正解决行政争议、真正化解社会矛盾，切实提高行政复议能力。
《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和中办发〔2006〕27号文都强调要完善行政复议制度，增强行政复议解决行政争议的能力。加强行政复议能力，关键在于适应我国社会结构和利益格局的发展变化，以积极的态度救济民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审理解除民忧，以公正的裁判保障民利，形成一套科学有效的诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制。行政复议体制改革问题，专家已有诸多良方。在此，我们仅在现行立法前提下，就加强行政复议能力建设，提出以下思考与建议：
一、行政复议的立法理想与现实
（一）立法优势（与行政诉讼制度相比）
一是受理范围广：凡侵害公民、法人各种合法权益的行为均可受理；
二是审查对象多：可对抽象行政行为进行审查；
三是审查力度大：可进行适当性审查；
四是临时保护主动：复议机关可以主动停止行政行为的执行；
五是审理方式简捷；
六是审理时限快捷；
七是经济不收费；
八是被告必须执行：行政机关必须执行复议决定；
九是主动决定赔偿：撤销涉及财产行为可主动决定赔偿；
十是主被动监督相结合：法制机构可对复议中发现的执法问题主动进行监督。
（二）执法现实
虽然有诸多优点并已有初步效果，全国每年收到的复议申请在8万件左右，但其处理社会争议的社会效果不如行政诉讼。
最近，《行政复议能力为何偏弱》一文在网上广为流传，针对复议机关三年不作复议决定，区政府不执行省政府复议决定，作者感叹“如果行政复议总是让当事人折腾得筋疲力尽，并折射依法行政的尴尬与艰难，那么，无论如何加强行政复议能力建设，都恐怕会是一句空话”。笔者认为，行政复议能力弱主要表现在以下十个方面：
一是先天不足定位难：在救济与监督，公正与效率两种矛盾中没有准确定位；
二是藏在深山少人知：大量行政争议没走行政复议，进行复议的许多是受复议前置所限，“被动”复议；
三是深居衙内门难进：法制机构深居政府大院，缺乏对外的受理窗口；
四是“官官相互”多猜疑：复议缺乏独立性；
五是暗箱难平心中怨：书面审查缺乏对申请人的权利保障机制；
六是重视不够路渐荒：相对信访、行政诉讼，对复议重视不够；
七是制度不全靠琢磨：立法原则抽象，上级业务指导仍需加强；
八是工作推进靠党性：复议机构组织、人员不健全，职责履行无保证；
九是被告势大无权威：相对作为“被告”的执法部门，复议机构人少格低装备差，只求不当被告多维持；申请人只求走完复议程序再诉讼；行政执法机构消极不重视，甚至不执行复议决定；
十是诉讼衔接待磨合：与行政诉讼存在许多待衔接之处。
二、原因分析
（一）行政复议制度实施中存在两个基本矛盾
一是解决好人民群众日益增长的维权需求与复议功能相对滞后的矛盾；
二是实现好中央对行政复议解决争议主渠道要求与复议工作相对滞后的矛盾。
（二）基本体现
1.立法缺乏正确定位：立法强调行政复议为层级监督制度，但目前各国立法均强调行政复议的救济功能、争议解决功能；从解决争议、化解矛盾出发，监督应是救济的手段，而不是目的。
2.运转忽视司法规律：由于定位于内部监督，刻意回避司法化，立法缺乏最基本的自然公正程序，复议机制运转不能体现司法专业、独立、中立、程序正义等司法特性（韩、日、台等近年修改立法，增强司法性，韩《宪法》规定行政审判准用司法程序）。
3.机构难当法律功能：复议机构成为行政机关内部监督机构，且无监察、纪检权威。
（三）结果
1.浓郁的行政化色彩与复议的准司法性相悖；
2.强烈的去司法化设计与制度目的相悖；
3.空白的正当程序与自然公正的现代理念相悖；
4.冗长的内部程序与高效便民的制度原则相悖；
5.贫弱的现实基础与强大的时代诉求相悖；
6.低下的救济能力与远大的制度功能相悖。
（四）对比
据最高人民法院统计，行政诉讼法实施10余年来，共受理80多万案件，每年约8万件；国法办统计每年应诉4万多件，全国每年收到行政复议申请8万多件。
其他国家与地区：
（1）澳大利亚行政审查官每年办理社会保障案件3万件；
（2）英国1996年裁判所审理案件895107件，2001年121万件（法院5000件）；
（3）台湾每年约6千多件（人口二千多万）；
（4）美国1973年社会保障署68356件，1989年302076件，2002年社会保障申诉委员会13.5万件。
三、建议
（一）认清提高复议能力的背景与机遇
1.修宪保护民权，发展以人为本，和谐关注民生，执政思想的三大变化要求强化行政救济力；
2.2010法律体系基本建立，2014法治政府基本建成，2020法治方略全面落实，法治建设的三大目标需要强化行政执行力；
3.落实科学发展观转变政府经济管理方式，建立和谐社会转变政府社会管理方式，加强管理创新转变政府自身建设方式，管理方式的三大转变需要强化行政服务力；
4.经济社会深刻变革，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，社会发展的三大变革需要强化行政协调力。
行政复议在其中大有作为。
（二）明确提高行政复议能力的内涵
1.促进职责履行的能力：通过行政复议监督和促进行政机关履行社会管理和公共服务职能，提高行政服务质量，增强执行力、服务力。
行政复议从主要审查具体行政行为向加强对事实行为、不作为行为审查转变；
从监督强制行为、义务行为向加强监督服务行为、给付行为转变；
从监督职权行为向加强监督职责履行转变。
2.保障社会公平正义的能力：经济生活效率为第一位，政治社会生活公平为第一位，行政复议要保证社会政策的实施，增强协调力。
从注重效率向更加注重公平转变；
从监督和维护行政行为向维护公民权益转变；
从关注社会秩序向维护公正转变。
3.依法化解社会纠纷的能力：真正依法解决行政争议、实现案结事了，增强救济力。
从监督行政为主向救济民权为主转变；
从程序结案为主向实体结案转变；
从关注法律效果向关注社会效果转变。
要提高上述能力，目前行政复议的地位、观念、制度建设、机构队伍、内外环境均不甚适应。
面对新的机遇，对行政复议认识要有新的高度：
（1）是依法行政维护民权的晴雨表；
（2）是解决争议社会和谐的稳定阀；
（3）是重要的法律救济制度；
行政复议机构要履行新的职能；
行政复议调整要有新的力度。
（三）具体建议（以构建和谐社会为主线，救济为重点，在现行法律框架内）
“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”（耶林）
1.以救济民权构建制度模式：
（1）围绕《决定》“完善行政复议制度”，相对集中复议力量：相对集中本区域复议力量，统一审理本区域案件，对外以法定机关名义作决定。
（2）围绕《决定》“拓宽社情民意表达渠道”，拓宽申请人资格：借鉴域外作法，以“实际影响”为申请人资格标准。
（3）围绕《决定》“发挥各类社会组织，提供服务反映诉求规范行为作用”，拓宽被申请人范围：加强对社会组织非合意行为监督。
（4）围绕《决定》“加强社会事业建设，完善社会管理”，拓宽审查范围，加强对非强制行为、给付行为、履行职责等的监督。
（5）围绕“把握最广大人民群众的根本利益，现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益”，建立公益复议制度：赋予有关社会组织、公民申请人资格。
（6）围绕“提高有效化解各种社会矛盾的能力”，建立行政复议附带民事裁决制度。
2.以救济规律设计运转模式：
（1）建立诉求表达机制
一是建立原机关转送复议申请机制；
二是建立统一的行政复议受理申请机制：依托服务大厅，以行政区域为单元设立统一受理渠道；
三是探索行政复议与信访复查复核的衔接。
（2）建立利益协调机制
一是确立行政复议禁止不利变更原则；
二是研究对服务行为、非强制行为、服务承诺等非具体行为的监督方式；
三是发挥复议优势，加强对适当性审查的研究。
（3）建立矛盾调处机制
一是探索审理方式改革，明确书面审查（法国行政法院对此解释：书面审查为各种意见形成书面材料，当面听取申辩）、听证、调查的情形；
二是研究行政机关不履行社会管理、公共服务职责（英美澳行政争议多在此领域）的审查标准；不履行的方式、审查程度、审查方式、赔偿等；
三是规范调解的运用。
（4）建立权益保障机制
一是围绕社会变革探索完善复议决定形式（变更的运用，以驳回请求代替维持决定）；
二是探索对行政不作为案件复议机关直接裁定，保证职能履行；
三是探索对利益信赖的保护；
四是加大暂时权利保护力度（暂停执行的期限、主体、范围，探索对给付请求裁定先予执行）；
五是加大对“红头文件”审查力度；
六是加强研究终局复议决定，对非诉讼行为的复议决定、仅对适当性审查的复议决定；
七是加大行政复议主动赔偿、补偿范围与运用的研究。
3.以救济功能完善组织模式：
一是尽快落实加强复议机构、提高复议人员素质的措施；
二是加强对行政复议工作的指导，通过行政解释提高复议能力（行政复议法的原则与抽象留下了广阔的解释空间），公布典型案例，统一审理标准；
三是创新人员激励机制；
四是加强复议业务培训（全国性的论文、文书交流、评比）；
五是创建指导交流平台（现行仅靠法院、司法指导，出版“复议指导”、“执法与复议”）。
四、企盼
（一）象重视信访工作一样重视复议工作；
（二）象关注司法改革一样关注复议改革；
（三）象加强法院建设一样加强复议建设（全国行政庭建设321工程，河南复议案件是诉讼案件的两倍，但复议人员远低于法院人员，2004年河南158个基层院156个达到1合议庭；18个中院，15达到2合议庭；高院达到3合议庭。对漯河来讲，行政审判人员35人，市县行政复议专职人员仅3人；平顶山2003年行政审判人员78名，庭均7.1名）；
（四）象关心司法人员一样关系复议人员。
结语
（1）基层复议人员：身在草木，心在庙堂，关注复议改革（笔者曾著《行政法治监督实务》中国法制出版社，以70多页篇幅专章《正在绽放的救济之花》就复议谈心得）。
（2）目的：杜鹃啼血，呼唤东风。从“空游无所依”——中办〔2006〕27号文、复议司成立——找到组织。
（3）目标：河南省从复议大省到复议强省。
（4）前途：我们的事业“它是站在海岸遥望海中已经看得见桅杆的航船；它是立于高山之巅远看东方已见光芒四射喷薄欲出的一轮朝日；它是躁动于母腹中快要成熟了的一个婴儿”（毛泽东）。
河南省漯河市人民政府法制办公室副主任·卢申伟