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NGO第三方环境保护监督实践的法律分析

2015-02-27 10:48  来源:白敏、郑世红纠错 | 打印 | 收藏 | | |

一、第三方环境保护监督概述

涵义

第三方环境保护监督指代表公共环境利益的社会组织,对环境保护行政机关的环境执法行为和排污主体影响环境的行为实施监督。第三方通常为民间环保组织(NGO)。第三方环境保护监督不同于环境监察,环境监察是一种依法进行的行政执法活动。第三方环境保护监督属于合同行为,是将公众的环境监督权通过合同的方式实现。

第三方环境保护监督与公众参与

公众参与指公共权力机构在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或公共治理时,通过开放的途径从公众获取信息,听取公众意见,通过反馈互动对公共权力机构的行为产生影响的各种活动。公众参与是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务的过程,是公众试图影响公共政策的活动。公众参与可以分为立法层面的公众参与、公共决策层面的公众参与、公共治理层面的公众参与等。公众参与可以在公众与政府之间形成有效沟通,有效缓解公众与政府之间信息不对称的矛盾,减少群体性事件的发生。

第三方环境保护监督是在环境保护方面公众参与的一种具体形式。环境保护的公众参与是《中国二十一世纪议程》的一个重要组成部分,是可持续发展的基础,是环境保护最重要的工具之一。《环境保护法》第五章为“信息公开与公众参与”,信息公开是公众参与的基础条件,该章的主旨在于公众参与。《环境保护法》第五十三条规定:“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境信息、完善公众参与程序,为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”同时,第五十六条规定了项目建设环境影响报告书的公开及征求公众意见、第五十七条规定了公众对污染环境和破坏生态行为及负有环境保护监督管理职责部门的监督举报权、第五十八条规定了环境公益诉讼等,都是公众进行环境监督的实现形式。

经过30多年的高速发展,我国进入环境污染事件高发期,随着公民环境保护意识的觉醒和新媒体的出现,公众参与环保决策、维护环境权益、加强环保行动方面的诉求越来越多,呼声越来越强烈。同时,国家建设生态文明,也需要公众参与。但是由于环境信息公开不到位、公众参与渠道不畅通、缺乏相关的激励机制等问题,导致公众参与遇到诸多阻碍。公众参与需要形成制度,亟须法律护航。但是,我国还没有公众参与环境保护的综合性法律法规,规定较少,相关条文过于分散,公众参与的内容、方式、途径等不明确。

2014年11月,河北省制定了全国首部环境保护公众参与的地方性法规《河北省环境保护公众参与条例》,该法规对环境公众参与的定义为:“本条例所称公众参与,是指公民、法人和其他组织为了保护和改善环境,维护自身环境权益或者社会公共环境利益,依法获取环境信息、参与环境决策、监督环境执法和促进环境法律、法规实施等活动。”该法规第二十条规定的公众参与范围第(三)项即为“受聘担任环境保护社会监督员,依法参与环境保护工作。”该条例注重鼓励社会组织发挥作用,在多处提出发挥社会组织“第三方”的作用,在环境立法、环境政策制定和区域合作等方面提出咨询意见,监督信息公开情况等。贵阳公众环境教育中心受清镇市人民政府聘请进行的第三方环境保护监督,无疑属于“受聘担任环境保护社会监督员,依法参与环境保护工作”的具体形式,已走在了法规的前面,

与第三方环境保护监督类似的相关概念

1、第三方环境监测

环境监测是由环境监测机构按照规定程序和有关法规的要求,运用物理、化学、生物等现代科学技术方法,对代表环境质量及发展趋势的化学、物理和生物污染特等各种环境要素间断地或连续地进行技术性监视、测试和解释,并作出环境质量评价的全过程。

第三方环境监测,指在政府环保机构监测之外,由具有相应检测技术力量的社会机构进行的环境监测。第三方环境监测既是政府监管的有效补充,帮助政府摆脱“信任危机”,又能为产业转型升级提供支持,为环保产业的发展提供强有力的服务平台等。

《环境监测管理办法》第二十一条规定:“不具备环境监测能力的排污者,应当委托环境保护部门所属环境监测机构或者经省级环境保护部门认定的环境监测机构进行监测;接受委托的环境监测机构所从事的监测活动,所需经费由委托方承担,收费标准按照国家有关规定执行。经省级环境保护部门认定的环境监测机构,是指非环境保护部门所属的、从事环境监测业务的机构,可以自愿向所在地省级环境保护部门申请证明其具备相适应的环境监测业务能力认定,经认定合格者,即为经省级环境保护部门认定的环境监测机构。经省级环境保护部门认定的环境监测机构应当接受所在地环境保护部门所属环境监测机构的监督检查。”这是第三方环境监测机构存在及执业的法律依据。目前,环境监测主要以环保行政主管部门所属的监测站为主,各行业环境监测站为辅,第三方检测机构为补充。

2、第三方环境治理

第三方环境治理,也称为合同环境服务模式,指排污主体与专业环境服务公司签订合同协议,通过付费购买污染减排服务,以实现达标排放的目的,并由排污主体与环保监管部门共同对治理效果进行监督。第三方环境治理,一改“谁污染、谁治理”的老路,转变为“谁污染、谁付费、第三方治理”,探索建立排污者付费、第三方治理、政府监管、社会监督的治污新机制,解决目前存在的污染治理设施建设、运行维护及管理不到位等问题。第三方环境治理模式特别适合与各种园区的污染治理。

推进企业环境污染第三方治理,一是有利于环保部门的监管。第三方治理模式下,排污企业治污责任通过合同方式向环境服务公司转移和集中,环保部门的监管对象大为减少,相应的执法成本也大幅降低;二是有利于排污企业治污效率的提高,排污企业治理设施转由环境服务公司运营,可以降低治污成本,提高治污效率;三是有利于环保产业的快速发展。环境公司由过去单纯的设备制造、工程建设,拓展到投资运营服务,推动了环保产业的快速发展。

无论是第三方环境监测,还是第三方环境治理,都应当引入第三方环境保护监督,从而形成多方利益制衡机制,形成过程中的公众参与,将过程置于公众监督之下,避免监测者、治理者与排污企业串通,最大限度发挥第三方环境监测和第三方环境治理的功用。

二、第三方环境保护监督的积极意义

贵阳公众环境教育中心践行的第三方环境保护监督,在全国属于首创,为第三方环境保护监督积累了实践经验,具有积极的意义。

1、保证了判决书或调解书的履行质量,切实解决了环境污染问题。

2、减轻了法院对判决书或调解书的执行压力及工作量。

3、增加了环境公益诉讼的公信力,提高了法院司法权威。

4、扩大了环保宣传,促进了污染治理及环境改善。

5、不仅提升了企业的环保意识,增强企业社会责任感,还消除了社会负面影响,有助于改善企业负面形象。

三、第三方环境保护监督需要进一步解决的问题

第三方环境保护监督是公众参与环境治理和环境保护的有效方式,但还存在一定难题:

1、数量为限。第三方环境保护监督以环境公益诉讼案件为前提,虽然主动权可以掌握在原告(一般为NGO)手中,但环境公益诉讼案件的发展还处于起步阶段,不成熟,就全国来说,环境公益案件也屈指可数。并且,还不是每一个环境公益案件的判决或调解的履行都需要第三方监督。

2、第三方环境保护监督中的第三方与法院的关系。第三方的介入应当可分为两种情况,一是被告自觉履行的情况下,接受当事人委托;一是被告未自觉履行,原告向法院申请执行的情况下,接受法院委托。贵阳公众环境教育中心参与了两起第三方环境监督均属于自觉履行的情况。

在自觉履行判决或调解情况下,根据《民事诉讼法》规定,法院并不主动介入履行程序。此时,第三方系接受原告与被告的共同委托,与原、被签订三方协议,法院不是协议当事人。但由于环境公益诉讼本身的特殊性及环境公益诉讼判决书或调解书内容履行的特点,在签订三方协议时,仍约定第三方向法院通报情况及提交监督工作总结报告,自觉接受法院的监督。

当事人不自觉履行判决或调解,原告申请法院强制执行,由于环境公益诉讼判决书或调解书内容履行具有长期性、持续性和专业性等特点,执行法院可能在时间、专业上不具备监督被告执行的能力,需要专业机构和人员帮助执行法官完成执行任务。此时,第三方接受法院的委托,充当执行辅助人的角色。

无论是自觉履行还是强制执行,法院均充当了一定角色,发挥了一定作用,而第三方的监督亦是必要的。但现在对此并没有相应规定,笔者认为可以在相关的司法解释中予以明确,促使制度形成。

3、监督费用。监督费用应当由被告承担主毫无疑问的,但是,还涉及数额、

用途、支付方式问题。数额和用途实质上是一个问题,第三方在监督过程中的哪些费用应当计入监督费用,是否包括管理费用等均没有规定,现阶段采取协商确实的方式。

关于支付方式,如果是被告直接向第三方支付,是否会产生利益冲突,导致第三方不敢监督、监督不力等问题。现阶段采取被告将监督费用先全部支付到法院账户,再由法院根据第三方监督协议约定支付给第三方。既回避了前述问题,亦可让法院对第三方的工作形成有效监督。

责任编辑:ang
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