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政府投资基金法律分析——以河南省省级政府投资基金为例

2016-09-08 17:37  来源:李冰 《文丰律师》纠错 | 打印 | 收藏 | | |

摘要:

作者:李冰,河南文丰律师事务所

来源:《文丰律师》2016年第2期(总第35期)

当前我国经济发展进入新常态,为了适应此种新常态,政府的宏观调控方式也在不断创新。政府投资基金是以政府财政资金带动社会资本共同参与投资的有效尝试,属于创新型融资方式。本文拟以河南省省级政府投资基金为例,就政府投资基金的相关概念、运作模式及涉及到的法律问题进行梳理。

一、政府投资基金产生的背景

政府投资基金产生的背景是政府对财政涉企资金扶持制度的深化改革和大力推动供给侧结构性改革。2014年10月8日,国务院发布《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号,简称45号文)、同年12月9日发布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号,简称62号文),由此开启了全面深化财税体制改革,具体思路是:全面清理对企业的税收、财政补贴等相关优惠政策;改变扶持方式,禁止地方政府通过补贴、税收优惠等方式对企业进行直接扶持,转而采用设立引导基金等间接投资方式吸引社会资本对待扶持产业进行投资。2015年10月29日,十八届五中全会通过《国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(简称“十三五”规划),规划要求激发社会资本创新创业活力,加快金融体制改革等刺激新供给、创造新需求,同时应“发挥财政资金撬动功能,创新融资方式,带动更多社会资本参与投资。”在此背景下,财政部于2015年11月12日、12月25日分别制定颁发了《政府投资基金暂行管理办法》(财预[2015]210号,简称210号文)、《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展指导意见》(财建[2015]1062号,简称1062号文)两份重要文件,对政府投资基金的相关事宜作出规定。

二、政府投资基金的概念

政府投资基金的概念见于210号文第二条,即,“本办法所称政府投资基金,是指由各级政府通过预算安排,以单独出资或与社会资本共同出资设立,采用股权投资等市场化方式,引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。”其中,所谓“政府出资”专指财政资金,区别于其他国有资金。政府出资由财政部门根据本级政府授权等方式代行政府出资人职责。

政府投资基金具有以下特点:

(一)资金来源:可采用独立资金来源和混合资金来源,即单独出资或与社会资本共同出资设立;

(二)出资方式:有两种,(1)政府单独出资(2)政府与社会资本共同出资。其中,政府出资应符合《预算法》的要求,通过预算安排,具体而言指一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排;

(三)运作方式:政策性引导,市场化运作(属有偿方式运作,区别于通过拨款、贴息或风险补贴式的无偿方式运作);

(四)投资领域:主要投资领域为经济社会发展的重点领域和薄弱环节,其目的为了支持相关产业和领域发展。

三、政府投资基金与引导基金的渊源

政府创业投资引导基金(又称引导基金)是伴随着政府鼓励创业投资以及战略新兴产业发展的战略举措而产生的。2005年11月15日,国务院十部委联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》(发改委第39号令),该办法第22条明确规定,“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金,通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。具体管理办法另行制定。”该办法实施后不久,北京、上海等地政府通过设立引导基金对财政涉企资金进行基金化改革进行了尝试。

2007年7月财政部和科技部联合发布《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》(财企[2007]128号),自此我国首个国家级政府引导基金正式启动。2008年10月18日,国务院办公厅以国办发[2008]116号(简称116号文)转发国家发改委、财政部、商务部三部门联合主导发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》,对引导基金进行了进一步规范。通知指出,引导基金的设立申请、管理办法制定等由财政部门与负责推进创业投资发展的有关部门(注:实践中为发改委)共同负责。

116号文中对引导基金的表述是:“引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金,主要通过扶持创业投资企业发展,引导社会资金进入创业投资领域。”但“引导基金本身不直接从事创业投资业务。”引导基金的资金来源为“财政性专项资金;引导基金的投资收益与担保收益;闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益;个人、企业或社会机构无偿捐赠的资金等。”

以笔者收集到的资料来看,截至本轮财政涉企资金的基金化改革启动之日,引导基金已不局限于创业投资领域,而开始聚焦于经济发展的重点领域和薄弱环节,牵头部门由原先的发改委、财政部门改为由财政部门联合其他行业主管部门共同发起,发改委参与投资决策。本轮政府投资基金往往采用以财政专项资金设立引导基金间接投资或设立产业基金对相关产业领域企业直接投资等方式进行市场化运作。鉴于引导基金有利于充分发挥财政资金的杠杆作用,其在本轮财政涉企资金基金化改革中作为政府投资基金常见运作模式之一。采用引导基金方式的,引导基金作为母基金,通过参股其他基金而间接投资,将募集到的资金投放到各个子基金中从而实现资产组合多样化。

四、河南省财政涉企资金基金化改革分析

早在2008年,河南省就启动了创业投资引导基金。随后2012、2013年,河南省政府办公厅、河南省财政厅相继出台了《河南省政府办公厅关于转发河南省股权投资引导基金管理暂行办法的通知》(豫政办[2012]156号,简称156号文)、《河南省股权投资引导基金管理暂行办法实施细则》(豫财金[2013]15号,简称15号文)等系列文件,对政府引导基金进行规范。156号文从组织架构、投资对象、投资管理、操作程序、监督管理等方面对引导基金进行了规范,并对引导基金的规模、负面准入清单等作出了规定。15号文对上述内容进行了进一步细化,完善了退出机制、收益分配、激励与约束、申请程序等制度,并附新设基金方案框架和增资框架。

随着国务院45号文、62号文的发布及财税体制改革的进一步深化,2015年3月25日,河南省人民政府发布《关于省级财政性涉企资金基金化改革的实施意见》(豫政[2015]17号),并附省级财政性涉企资金基金化改革试点方案,启动了河南省改革试点,首批设立四支政府性产业发展基金。

截止目前,河南省内已设立的财政涉企基金有八支,分别是:先进制造业集群培育基金、现代农业发展基金、科技创新风险投资基金、文化产业发展基金、农业综合开发股权投资基金、PPP开发性基金、“互联网+”产业发展基金、中小企业发展基金,除上述外,还有其他政府投资基金正在筹备中。其中,科技创新风险投资基金是河南首只政府出资引导的天使投资基金,而PPP开发性基金更是全国首只获得国家批复的PPP基金。对比以上基金实施方案,上述基金在主导部门、改革目的、投资侧重及组织形式等方面略有不同,但在出资、运营等方面具有共性,很多细节在156号文、15号文等规范性文件中均能找到依据。

以笔者了解到的基金实施方案为例,河南省级政府投资基金有以下特点:

(一)出资主体及比例

由财政资金和社会资本共同出资。其中,财政资金委托指定的国有独资或国有控股公司行使出资人权利,受托人应定期向财政厅等政府职能部门报告基金运作情况及投资资金变化情况等。社会资本来源包括金融机构(银行、证券公司等)资金、国有企业资金及募集的其他社会资本。财政资金和社会资本的比例多为1:2或1:3。

(二)投资形式及退出方式

有直接投资和母子基金两种形式。设立母子基金的,省级财政资金参与母基金设立,母基金、市、县级层面的财政资金及其他社会资本共同参与子基金设立。直接投资资金退出方式包括但不限于大股东回购、IPO上市、新三板挂牌退出、并购退出、股权转让、债权类投资到期回收本息等。子基金退出方式按章程或合伙协议约定执行。

(三)决策机构及基金管理人

基金的决策机构采用投资委员会方式,投资委员会研究确定基金的投资领域、支持方向、预期目标和激励方案等,确定基金管理人等,但一般不参与项目的具体运作。

为了确保基金的市场化运作,基金管理人系专业基金管理公司,通过公开方式择优选择。管理人除收取固定的管理费用外,还按照参股基金增值收益或财政资金增值收益享有一定比例的业绩奖励。

(四)考核机制

省级政府投资基金由省财政厅、发改委负责对管理人进行考核,定期报告投资运作情况、收益亏损情况等。作为市场化运作的基金,应允许其存在一定市场风险;但作为国有资产,在基金的具体运作中应最大可能保证财政资金的保值增值。如何在市场风险和保值增值中寻求平衡,需要对基金运营效果进行综合衡量,科学设定考核机制。结合省内已设立的几只基金可以看出,考核机制中对单个投资项目允许一定的投资风险,给予一定的失败容忍度,但在整体投资项目中应保证国有资产的保值增值。

(五)激励措施

政府投资基金的管理应按照“受益最大、风险最小”原则。管理人职责是负责资金的募集、投资、管理、退出,因此对基金管理人的激励可以促使其提高运营效率,在制度设计上,甚至政府投资基金可以在收益分配上做劣后处理。从现有基金实施方案中可以看出,激励措施针对每只基金的整体业绩进行考核,将财政资金增值收益的20%奖励给管理人。

(六)投资限制

鉴于政府投资基金的财政属性,其投资的对象应有严格的地域限制,即限于本级政府境内的未上市企业。对于投资规模方面,出于提高资金流动性和分散风险的考虑,对单个企业的累计投资应具有一定限制,现有基金绝大部分以不超过20%为限。

五、政府投资基金中的法律问题

(一)财政资金的决策权设定

从管理模式上看,目前政府投资基金有自行管理(如设立国有管理公司等)和委托外部机构管理两种模式。自行管理虽能够保证政策导向,但由于管理机构本身缺乏足够的专业性,难以体现出“政策引导、市场化运作”的特点,从而导致在市场化运作中难以发挥竞争优势,因此建议采用委托外部机构管理模式进行。

鉴于政府投资基金的引导性,应设定投资准入的负面清单从而保证引导方向。同时,应给予财政资金一定投资参与权,保持其有能力对管理团队进行制衡。如,在章程或合伙协议中给予财政出资人一定参与决策的权利,甚至可以设定一票否决权,但为最大程度保持子基金的独立性,一票否决权行使范围应限于特定情形。

(二)财政资金的风险防控

(1)尽职调查

政府投资基金虽不追逐利益最大化,但应保证财政资金的安全性,最大程度实现保值增值。鉴于此,应完善出资前的项目筛选机制,例如委托独立第三方对项目进行投资前的尽职调查等。

(2)基金管理人的选择

鉴于财政资金的国有属性,基金管理人应采用招投标方式进行选择,并综合考虑基金管理人的募资能力,在拟投资领域内的业绩口碑等多重因素。

(3)保持运营独立性及透明度

在基金运营过程中,应对募集资金进行托管。同时,针对财政资金运营情况、基金管理人经营状况等进行预算管理及审计。

(4)设定提前终止条件

政府投资基金中的政府出资部分一般应在投资基金存续期满后退出。但为了保证财政资金的投资方向和资金安全,应在章程或投资协议中明确约定发生基金未按照约定投资方向、政策目标进行投资的,或者基金闲置超过一年等情形,或者达到章程或合伙协议约定的其他情形的,财政资金无需其他出资人同意可以提前退出。需要注意的是,财政资金退出应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估,作为确定退出价格的依据。

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