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一文读懂中国天然气产业法律规范全貌

2017-03-16 16:59  来源:陈新松 纠错 | 打印 | 收藏 | | |

作者:陈新松,浙江阳光时代律师事务所天然气事业部负责人

来源: 阳光时代法律观察(微信号:sunshinelaw)

【原文按】在我国天然气立法中,存在缺乏行业基础法、中游基础设施公平开放进展缓慢、下游城镇燃气特许经营乱象丛生、LNG行业法规缺乏、技术标准滞后、用气价格和成本监审法规不完善等突出问题。阳光所天然气事业部负责人陈新松撰文对我国涉及天然气的法律规范进行了梳理和分类归纳,并提出了应制定《天然气法》、加快中游基础设施第三方准入、完善下游领域特许经营立法、完善LNG相应法规、完善价格成本相关规制等建议。

进入新世纪以来,随着西气东输、陕京线、川气东送、沿海LNG接收站等一系列天然气基础设施的建成投产,以及国内燃气行业市场化改革对天然气下游消费市场的规模化推动,我国天然气产业已经基本形成了完整的产业链,整个产业开始进入快速发展期。伴随着产业的快速发展,天然气产业法律规范也在不断完善,天然气行业逐步走上法制化轨道。本文对天然气产业法律规范的现状做一梳理,分析目前存在的主要问题,并就如何完善给出进一步的建议。

一、中国天然气产业法律规范的现状

按照法学中的定义,法律体系应该是把现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类而形成的体系化的法律整体。以此对照,我国的天然气法律规范的法律等级不高且法律规定本身尚不完善,天然气产业法律的体系化还不足。现行的涉及天然气的法律规范主要由以下几部分构成:

(一)法律

目前涉及天然气领域的法律主要以上游勘探开发和中游管输为主,例如《矿产资源法》中有部分天然气的内容,主要针对资源开发管理和资源保护;《石油天然气管道保护法》主要涉及天然气长输管道的安全保护问题。但系统全面的《石油天然气法》或是《天然气法》尚属空白。

其他有散落于各法律中与天然气相关的内容,如《物权法》第46条和52条规定“矿藏、水流、海域属于国家所有”、“油气管道等基础设施,依照法律规定为国家所有的,属于国家所有”;《合同法》、《计量法》的部分条款对供用气合同的制定有指导价值;《反垄断法》对于行政垄断和自然垄断交融的天然气行业关系密切;《安全生产法》、《环境保护法》、《环境影响评价法》对天然气行业的安全生产和环境保护提出了原则性的规范等。

(二)行政法

直接涉及天然气产业的行政法规非常少。在上中游领域,主要涉及的行政法规有《对外合作开采陆上石油资源条例》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》;下游领域最重要的行政法规——《城镇燃气管理条例》,对燃气发展规划与应急保障、燃气经营与服务、燃气使用、燃气设施保护、燃气安全事故预防与处理以及法律责任等方面作了详细规定。

此外,国务院发布的《价格管理条例》、《特种设备安全监察条例》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《消防条例》等与天然气行业关系密切。

(三)部门规章

天然气领域的部门规章主要涉及四部分:

? 关于天然气设施建设与运营管理。分别涉及天然气的中下游领域,主要有《天然气基础设施建设与运营管理办法》、《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》、《关于加快推进储气设施建设的指导意见》、《城市地下管线工程档案管理办法》、《燃气燃烧器具安装维修管理规定》;

? 关于特许经营和行业准入。具体包括:《市政公用事业特许经营管理办法》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《燃气经营许可管理办法》、《燃气经营企业从业人员专业培训考核管理办法》;

? 关于价格管理和反垄断行为。价格管理方面的主要有:《政府制定价格听证办法》、《政府制定价格行为规则》、《政府制定价格成本监审办法》、《关于加强政府定价成本监审工作的意见》、《关于建立健全居民生活用气阶梯价格制度的指导意见》等;反垄断行为方面的主要是:《反价格垄断规定》、《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》、《工商行政机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》等;

? 天然气产业发展政策方面。主要包括《天然气利用政策》、《天然气发展“十二五”发展规划》、《关于发展天然气分布式能源的指导意见》等。

(四)地方性法规和地方性规章

根据我国能源体制的国情,地方政府对天然气产业的管理主要集中在下游领域。按照涉及内容的不同,主要可分为:

? 各地燃气管理条例和燃气管理办法。这是我国天然气法律体系中篇幅最多也最具活力的部分。除辽宁、新疆、西藏等个别省和自治区外,绝大多数的省、自治区、直辖市都制定了燃气管理条例,大多数的省会城市以及部分较大的地级城市制定了燃气管理条例或办法;

? 各地的特许经营和行业准入制度。有的地区是建立了公用事业特许经营管理办法,将水、气、公交、垃圾处理等一起纳入办法管理。例如《北京市城市基础设施特许经营条例》、《河北省市政公用事业特许经营管理办法》、《湖南省市政公用事业特许经营条例》等;有的地区则专门针对燃气行业立法,例如《上海市管道燃气特许经营授权和监督管理程序》、《吉林省城镇管道燃气特许经营管理办法》、《江苏省管道燃气特许经营管理办法》等;此外,部分地区对燃气经营许可进行了细化,例如《辽宁省燃气经营许可管理办法》;

? 天然气价格管理办法。截止到目前,有九个省对天然气(燃气)价格管理制定具体办法,分别是河北、安徽、福建、江苏、江西、山东、浙江、广东、湖南。这些办法对天然气的价格管理、计价办法、成本监审等方面进行了明确规定;

? 燃气管道设施保护办法。例如目前已经出台的有《上海市燃气管道设施保护办法》、《深圳市燃气管道设施保护办法》、《江苏省城镇燃气管道安全保护暂行办法》、《杭州市燃气设施安全保护管理办法》、《青岛市燃气设施安全保护管理办法》等。

(五)司法解释

司法解释是指国家司法机关在适用法律、法规的过程中,对如何具体应用法律、法规的问题所做的解释,司法解释也是天然气法律体系的重要渊源。针对天然气上中游领域,最高法、最高检出台了《关于办理盗窃油气、破坏油气设备等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》;针对下游领域,最高法、最高检发布了《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》,对盗窃电力、燃气、自来水等财物的盗窃数额认定办法进行了规定。此外,上海市、黑龙江省、天津市、河南郑州市、河南平顶山市等还先后出台了由公、检、法、司等多部门一起制定的《关于办理盗窃燃气及相关案件法律适用的若干规定》。

(六)其他规范性文件

天然气产业中的其他规范性文件主要是指国务院部委的通知、指示、批复等文件。例如《关于规范煤制油、煤制天然气产业科学有序发展的通知》、《能源行业加强大气污染防治工作方案》、《关于天然气分布式能源项目是否列入的复函》等。

二、存在的主要问题与不足

从前述的法律规范现状可以看出,我国现行天然气法律制度体系以国务院行政法规、部门规章和地方性法规、规章为主,内容并不完整,同时,还存在法律空白,还有诸多不足。从实务的角度出发,目前比较突出的问题主要如下:

(一)缺乏行业基础性大法

在我国天然气法律规范中,缺乏一个最基本、统一且涵盖行业上下游的《天然气法》,这就导致我国天然气领域综合性、全局性、战略性问题长期依靠各部门的行政协调,缺乏法律层面的有效调整;已有的法律法规之间缺少统领和协调,存在彼此重叠、标准不一或互相牵制的情况,操作性和执行效率受到制约。这一基础法律的缺失,导致了行业发展缺少了最基础的法律保障,具体体现在:

? 产业链缺少协同发展。天然气行业的上游勘探与开发,中游管输系统及配套基础设施,下游城市管网输配系统和供气设施建设,都是产业链不可缺少的环节,相互之间具有高度的关联性,本该属于利益共同体。但在基础法律缺失的情况下,各方片面追求单方利益,以致乱象丛生。例如强势上游企业挟气源优势抢夺下游市场,上游市场的价格调整无法顺利传导至市场终端,储气库无人投资导致冬高峰气荒频现等等;

? 部分领域存在法律空白。特别是中游规范管网输配经营行为的法律严重缺失,管道建设、市场准入等方面都没有相应的法律规范,由此导致盲目建设、地方市场割据、局部地区恶性竞争等现象频繁出现;

? 产业监管机制不够完善。首先是产业管理沿用传统管理方式,呈现多头管理的态势。例如,上游勘探开发的准入权限在国土资源部,进出口的审批和建设职权在商务部,价格的制定和调整职权在发改委价格司,重大项目投资职权在发改委投资部门;其次是上下游的监管力度不一,对上游实质上限制准入,对中游监管不到位,对下游又过度监管;再次政策制定机构和监管机构高度重合,监管机构缺乏独立性。

(二)中游基础设施公平开放进展缓慢

2014年2月,国家能源局的《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》和国家发改委的《天然气基础设施建设与运行管理办法》相继发布,对天然气管网等基础设施第三方公平开放做出了明确规定,但目前仅有极个别接收站开放。总体来说,中国天然气主干管网、省级管网和液化天然气(LNG)接收站这些中游基础设施,尚未真正实现向第三方公平开放。

天然气生产或进口主体需要通过主干管网、省网或LNG接收站等基础设施将上游天然气输送给下游用户。天然气行业中游设施不对第三方公平开放,造成行业“中梗阻”。其他上游主体即使有气也不能输送给下游用户。这基本上阻止了现有主体之外的其他供气主体进入市场,强化了天然气行业的供气垄断局面。产生这个情况的原因主要有三个:

? 垄断利益使然。基础设施具有一定自然垄断性,不对外开放可以有效阻止其他供气主体进入市场,现有供气主体可借此霸占国内市场,享受相对垄断带来的好处;

? 法律不够细化。目前的第三方准入是基于协商,在管网运能有剩余时管网企业才有义务对第三方开放,由于相关实施细则还不够清晰,信息公开工作虽有推进,但不够健全,剩余能力界定比较困难;

? 缺乏权威监管。鉴于目前中游基础设施的产权现状,国企具有的强势地位让普通民企在申请开放时完全处于下风。在面对仍具有相当政治地位的国企,目前的监管机构缺乏足够大的权力对其进行监管,级别过低、权力太小根本无法对监管对象产生威慑力。

(三)下游城镇燃气特许经营乱象丛生

目前,天然气下游城镇燃气特许经营的法律依据主要是2004年原建设部颁布施行的《市政公用事业特许经营管理办法》和2015年国家发改委等六部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。但是,这两部办法还是存在一定缺陷,一方面均属于部门规章性质,法律位阶不高,和地方性法规不一致时产生矛盾;另一方面,其对于实践中的许多问题没有明确规定,存有空白;同时办法虽然对城镇燃气特许经营权的取得程序、方式作了规定,但在实际执行当中,各地方政府在这些方面留有较大自主空间。为此,天然气下游市场因特许经营权引发的侵权纠纷不断。在实践中,出现特许经营争议的情况主要集中在以下几个方面:

? 管道气公司之间的特许经营争议。包括政府越权授予燃气特许经营权;燃气特许经营权重复授权;特许经营区域界线不清或交叉重叠;空白特许经营权历史遗留问题;政府单方收回特许经营权引起的纠纷。

? 上游企业直供工业大用户侵犯管道气公司特许经营权。上游企业利用气源优势直接供应工业大用户,虽然符合国家提倡的降低企业用气成本导向,但毕竟侵犯了管道气公司的特许经营权。

? LNG气化站直接供应工业用户侵犯管道气公司特许经营权。采用槽车运输液化天然气(简称“LNG”)的方式,在用户处建气化站气化后给用户供气,这种新兴的供气方式与管道气供气方式的碰撞值得关注。

(四)LNG行业法规缺乏、技术标准滞后

在天然气行业中, LNG是一个新兴的能源利用方式,近年来获得了高速发展,尤其在交通、工业应用方面展现了诱人的前景。但目前天然气行业已有的法规标准大多是指管道气或瓶装气的范畴,作为液态的LNG由于物理特性的不同,很难全部适用这些法规标准。同时,由于LNG行业的应用技术标准缺失或滞后,行业的法规监管相对缺乏,这已经在一定程度上影响了LNG行业的发展。

以工业用户使用LNG供应为例,这种方式业内俗称“LNG自供储气场站”或是“点供”。由于近年来LNG和管道气之间显著的价格差及工商业用户降低用气成本的强烈诉求,各地的工业用气大户用脚投票,停用管道气改用LNG。由于其侵犯了管道气公司的利益,常被管道气公司投诉,要求政府部门查处。政府部门常以不合规存在安全隐患为由对点供公司进行整顿。事实上,点供在技术和安全上并没有什么缺陷,只不过缺少了正式、完整的行政审批手续。行政审批手续只能保证项目的“合法性”,并不能保证项目的安全性和稳定性。

但现实的情况是,正式、完整的点供行政审批手续非常复杂,并且由于缺乏明确的法律依据导致路径不清晰以及政府部门自由裁量权过大。另外,由于点供的安全、技术标准相对缺乏,无法判断点供的安全与否。在此背景下,政府相关部门要求关闭点供设施,改用管道气也就顺理成章了。

(五)用气价格和成本监审法规需进一步完善

用气价格作为天然气行业中最为重要的问题,历来备受关注。政府虽然在天然气方面已经有了不少价格方面的规范性文件,但是在近年来的天然气价格改革调整中,仍然体现了极大的随意性。

对于下游市场而言,调价的权利在地方政府物价部门。目前有些企业跟地方物价部门的关系较好,企业回报就高;有些地方政府压着不许调价,企业亏损严重;而且也存在消费者负担不合理成本的现象;同时,在近期中央部署的供给侧降气价的统一行动中,由于对如何降、降多少由于缺乏法律依据的支撑,各省的方案呈现五花八门的格局。

这其中更主要的原因在于成本监审还不够完善。根据国外天然气市场化程度较高的国家的经验,监管的内容主要就是“管成本”。目前,天然气产业较发达的国家和地区普遍采用成本加成、最高价格帽以及准许成本加收益等定价方式,在这些定价方式的基础上,政府严格核定供气企业各类成本。在我国,成本监审的工作起步不久,法律的依据还不够充分,监管的经验还有待积累。

三、进一步完善的建议

(一)尽快制定单行统一的《天然气法》

首先,应该制定单独的《天然气法》,而非油气合一的《石油天然气法》。目前,我国天然气产业管理还是大多停留在计划经济时期把天然气产业列为石油产业的附属项管理的模式。然而近几年天然气产业实现了快速发展,愈加呈现出和石油产业生产贸易的众多不同特性。例如天然气无法低成本的大量储存、输送成本远高于石油、投资不像石油可以逐步进行而必须有潜在的长约才可;并且,我国天然气产业是关系国计的清洁能源产业、又是关系民生的城市公用事业,其产业链跨度大,是时候把天然气从石油附属项单列出来了。

其次,《天然气法》应采取上下游统一于一体的立法模式,重点放在中下游并兼顾上游。一是考虑《矿产资源法》、《对外合作开采陆上石油资源条例》、《对外合作开采海洋石油资源条例》等对天然气上游已有一些法律规范;二是目前中游管网的问题纠纷非常突出,亟需法律的规范,并且中游管网的第三方准入需要法律的引领;三是天然气是一个需求驱动的市场。其仅有资源和基础设施还不够,必须开发终端市场,只有下游市场的繁荣才能带动上游的勘探开发。

最后,这部《天然气法》至少应包括以下内容:总则(包括立法依据、立法目的及适用范围)、天然气管理机构和职责(强调独立性)、天然气勘探开采的规定、天然气管网储运的规定(包括基础设施第三方准入的相关内容)、天然气销售市场的开放及定价机制(含反垄断相关内容)、天然气产业安全和环境保护、关于法律责任的规定等。

(二)加快中游基础设施的第三方准入

首先,定义天然气资格用户,允许其自行选择天然气供应商。国际经验表明,这是逐步放开终端用户市场,逐步构建统一的天然气市场的较为成功的手段。国际上一般以年消费量的多少来定义资格用户。现阶段,我国已经允许燃气电厂及以天然气为主要原料或燃料的工业用户可以直接从天然气供应商处购买天然气,我们要继续增加市场上的天然气资格用户,调整对资格用户的限制要求。只有不断增加下游博弈用户的力量,才能最终撬动第三方准入制度的推行。

其次,逐步实现管网与气源供应分离。目前,我国的天然气供应主要由“三桶油”提供,并且中游基础设施也基本上是由“三桶油”独自投资建设和运营管理。因此,为加快第三方准入步伐,应逐步分离各石油公司的天然气运输业务和供应业务。对此问题业内已有多种讨论,在此不再累述。

再次,细化第三方准入的法律制度。目前我国推行的是协商的第三方准入,这种制度更有利于保护既得利益,更需要监管机构明确细则。监管机构应加快制定管网设施开放的信息公开细则,明确主动公开和依申请公开的详细内容,对于未按规定公开有关信息或者公开虚假信息的,要立案追查并严加处罚;

最后,也是最为关键的,必须设立一个独立的权威的监管机构。监管机构有权向天然气企业发布具有约束力的决定,有权督促基础设施企业及时公开开放信息,但企业违反规则时有权施加制裁。

(三)进一步完善下游领域特许经营立法

目前规范天然气下游管道燃气特许经营权的文件,除了国家层面的两部办法外,各地有一些地方性燃气法规和市政公用事业特许经营管理法规或规章及规范性文件等,并没有法律或行政法规的规范,建议提高该类法规的效力等级,加大保护力度。

据悉,《基础设施和公用事业特许经营法》在起草中,希望作为行政法规的该法能涵盖目前出现的特许经营乱象,在此基础上,由国务院相关主管部门根据行政法规出台专门的城镇燃气特许经营部门规章。

此外,应明确政府违法违约成本,对于铤而走险、重复授予特许经营权以寻求利益的,必须明确追究主管部门及其负责人的民事、行政甚至刑事责任等相关法律责任,做到责任到人。各级政府应当明确本级政府之内究竟由哪个行政主管部门负责监管下级政府的特许专营权发放,并建立相应的责任追究制度。

(四)对LNG行业引起重视并完善相应的法规

LNG点供方式的存在,客观上对管道气产生了“鲶鱼效应”,促进了企业用能方式的多元化和用气成本的下降,尤其是近年来,随着LNG的价格一路走低,这种效应益发明显。LNG点供方式,在做大LNG这个行业的同时,也能做大整个天然气行业在能源结构中的比重,社会的整体效益是有提高的。

现在需要的是对LNG行业高度重视,一是制定完善相应的技术标准,使得安全问题有标准可以参照;二是细化简化行政审批手续,促进产业发展;三是明确LNG与管道气的不同,并给予LNG明确的法律地位。在此基础上,政府部门再进一步加强LNG行业的管理。

(五)完善价格管理和成本规制的法律,实现依法治价

◆ 健全成本监审的制度体系。在中央层面已经制定天然气管道运输成本监审办法的基础上,各地对城市燃气这种纳入成本监审范围、行业特点明显的重要商品,要制定成本监审办法,已经制定出台的要根据形势变化进行完善。

◆ 依法进行天然气价格管理。除了已经出台的九个省市天然气价格管理办法外,其他地区也应该制定明确的天然气价格管理办法。国家层面对此要有统一的指导原则,对价格管理、计价公式、管理权限进行明确的规定。

◆ 将初装费问题纳入依法管理的范畴。应该明确燃气初装费的法律性质和收费模式。鉴于目前完全取消燃气初装费条件尚不成熟,解决燃气初装费较为现实的途径是将初装费并入地方政府城市基础设施配套费并完善相关征管制度,并在未来主干管网设施建设基本完善后逐步取消,并将有关成本和费用计入气价。

责任编辑:ang
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