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谈谈行政主体在行政协议中的“特权”

2017-05-05 15:59  来源:许何迟纠错 | 打印 | 收藏 | | |

作者:许何迟,中吕律师事务所政府法律事务部

行政协议与民事合同的不同,集中反映在行政协议履行过程中双方权利的不对等性,行政主体在行政协议中享有特权是行政协议区别于民事合同的重要特征之一。

赋予行政主体在行政协议中享有特权是基于:行政协议是现代社会中行政主体施行行政管理职能的一种方式,它肩负着公共利益的实现;行政主体既是行政协议的组织实施者,也是公共利益的最终评判者,因此行政协议具有明显的公共利益属性,并同时具有行政管理的指向性。行政主体的特权主要包括对合同执行的监督指挥权、单方变更权、单方解除权和制裁权。本文以一则案例对于行政主体在行政协议中享有的“特权”进行分析。

一、案情简介

2001年9月11日,某公司与某市交通局签订公共汽车线路营运合同书一份,合同约定了营运线路及方式,期限为2001年9月11日起至2016年9月11日止,有效期15年,同时取得2路线路经营使用权并交付市内公共汽车环线经营权拍卖款7万元。2010年3月1日,交通局依某公司申请作出了公交线路经营许可决定,期限自2010年12月15日至2011年9月30日止。2011年9月15日,因为某公司在2011年连续停运超过10日,交通局根据相关行政法规对某公司原客运线路经营权进行公开招标并公示。后某公司以民事法律关系为由将某市交通局诉至人民法院,法院审理后认为政府部门对公交线路经营权的拍卖、发放许可与特定相对人签订营运合同应视为行政合同,所发生的纠纷应纳入行政诉讼范围。某公司于2016年1月7日向法院提起行政诉讼。

二、裁判观点

某公司与某市交通局签订的《公共汽车线路营运合同书》是行政主体为实现行政管理目标,在法定职责范围内,与某公司订立的特许经营协议。该协议内容未违反法律和行政法规的强制性规定,是合法有效的,协议双方当事人应按照该协议的约定履行各自的义务。某市交通局因某公司管理不善,为公共利益的需要对上诉人营运的线路进行招投标,该行政行为并无不当。由于某公司未在线路经营许可期限届满前申请许可延续,又未参加招投标,致使其线路营运合同无法继续履行而终止,其相应的法律后果应由其自行承担,故对于某公司的诉讼请求予以驳回。

三、行政主体在履约过程中应注意的问题

根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定,行政主体在履行协议中,不仅仅是履行相关义务,为特许经营项目提供便利和支持,更重要的是行政主体应当根据各自行政管理职能及监管要求,对特许经营者执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范进行监督管理,以保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率,保证公共产品或公共服务的持续性和稳定性。特许经营者因不可抗力等原因确实无法继续履行特许经营协议的,行政主体应当采取措施,保证持续稳定提供公共产品或公共服务。

上述案例中的特许经营者在履行特许经营协议中,因为管理不善而导致无法持续稳定的提供公共服务,从契约的层面来讲,这种行为构成违约,而且对公共利益已经构成危害,行政主体终止该特许经营协议的履行并无不当。

同时,在此案例中虽未涉及,但现实中存在特许经营者严重违约后,仅终止协议无法弥补损失的,亦无法在行政职能范畴内或者申请人民法院强制执行的,行政主体应该如何处理?我们认为,虽然目前行政诉讼法已经明确行政协议,但不可否认的是,行政协议仍具有契约性,在立法和司法实践未就行政协议的行政管理指向与协议的契约型怎样更好的契合形成成熟意见、处理方案时,应当防患于未然,协议订立时加入严格的履约担保条款,以期将公共利益损害风险降至最低。

四、特许经营者在履约过程中应注意的问题

就特许经营者而言,行政协议并非一经签订便万事大吉,因为行政协议具有显著的公共利益需求,故提供符合要求的公共产品和公共服务是履行协议的基本要求和不能触及的红线;同时,因许多行政协议的履行涉及到政府行政许可,而许可期限与协议履行期间不尽相同,故特许经营者应当未雨绸缪,避免出现行政协议履行期间未至而自身丧失履行能力的情况出现。

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