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拓宽融资渠道,规范PPP项目资产证券化——解读财政部金融司55号文

2017-06-23 17:24  来源:陈永俊纠错 | 打印 | 收藏 | | |

作者:陈永俊,北京市京师(郑州)律师事务所

本文系作者向中国律师网投稿,转载请注明出处。

2017年6月19日,财政部、中国人民银行、中国证监会联合发布《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》(以下简称“通知”)。该通知对近年来全国各地如火如荼的PPP项目ABS融资的规范化有很强的指导意义,有利于防范区域性金融风险,保证PPP项目顺利运营开展。

通知对PPP项目在运营阶段资产证券化的类别、资质、程序、管理四个方面进行了可操作性的规定。虽然部分内容较为概括,但仍不失为一部操作性强的指导文件。

第一、关于PPP项目ABS的类别

1、鼓励项目公司在PPP项目运营阶段ABS,ABS的基础资产为能够给项目带来现金流的收益权、合同债权两种类型,结合使用者付费、政府付费、可行性缺口补助等PPP项目收入来源,发行资产证券化产品。至于产品发行规模和期限,在统筹融资需求、项目收益等因素的基础上确定,不作硬性限制,以市场化为导向。同时,给ABS发起人无限遐想的是可以在项目建设期依托未来收益权发行证券化产品,以降低项目资金运营成本,至于具体操作标准不在本文件规定之列。

2、允许以能够带来现金流的股权作为基础资产发行证券化产品。其条件相对苛刻,发行产品的主体为项目公司的股东。控股股东发行规模不得超过股权带来现金流现值的50%,其他股东发行规模不得超过股权带来现金流现值的70%。

3、支持项目公司的债权人和项目的建设方等主体,以合同债权、收益权发行证券化产品,以拓宽渠道融资,从而盘活存量资产。

从以上规定可以看出,文件对PPP项目ABS的类别进行了限制规定和明确,对支持PPP项目融资,降低投资方融资成本有很大的促进作用。

第二、关于PPP项目ABS的资质要求

1、对于能够开展ABS的PPP项目,指导原则是项目运作规范、权属清晰。第一个层面是,项目必须做到实施方案科学、合同体系完备、运作模式成熟、风险分配合理,并通过物有所值评价和财政承受能力论证。其中物有所值和财政承受能力论证是两个硬性条件;第二个层面是,项目公司预期产生的现金流,能够覆盖项目的融资利息和股东的投资收益。拟作为基础资产的项目收益权、股权和合同债权等权属独立清晰,没有为其他融资提供质押或担保。这是对PPP项目运作过程中的规范化提出了明确的要求。项目没有法律争议首当其冲,其重要性不言而喻。

2、项目公司作为ABS发起人的,前期融资实际到账,融资方案已明确落实。其股东作为发起人,申请发行主管部门绿色通道的,项目必须成功运营2年以上,并且发起人最近三年未发生重大违约或虚假信息披露,信用稳健,无不良信用记录。这就对于预先准备ABS的PPP项目的投资人,核查其信用记录提上日程。从而从源头排除信用不良的社会资本方。

第三、关于PPP项目ABS的工作程序

1、预先在PPP合同中约定进行资产证券化的条款,细化政府方和社会资本会在合同中有关资产证券化的权利和义务,防范在履行过程中的法律风险。

2、优先支持符合国家战略的项目开展资产证券化,体现出国家宏观调控的方向指导作用。同时鼓励项目公司控股股东的行业龙头企业盘活存量项目资产,从而提高公共服务供给能力。

两个优先、一个重点支持,优先支持水务、环境保护、交通运输等市场化程度较高、公共服务需求稳定、现金流可预测性较强的行业开展资产证券化。优先支持政府偿付能力较好、信用水平较高,并严格履行PPP项目财政管理要求的地区开展资产证券化。重点支持符合雄安新区和京津冀协同发展、“一带一路”、长江经济带等国家战略的PPP项目开展资产证券化。

3、鼓励财政部门择优推荐ABS。具体操作可由发起人自主提出申请,申请材料包括但不限于PPP项目实施方案、PPP合同、物有所值评价报告和财政承受能力论证报告、项目运营年报,以及项目资产证券化方案说明书、交易结构图、法律意见书等。

4、优化ABS审核程序,开通绿色通道。通知要求中国银行间市场交易商协会、证券交易所、中国证券投资基金业协会等单位建立受理、审核及备案的绿色通道,专人专岗负责,提高工作效率。绿色通道向特定项目开放,比如省级财政部门推荐的项目和中国政企合作支持基金投资的项目。

第四、关于PPP项目ABS的监督管理

1、做好风险隔离安排。在坚持真实出售、破产隔离原则的前提下,PPP项目资产证券化的发起人必须优化产品的发行交易结构,在基础资产与发起人(原始权益人)资产之间做好风险隔离,分清基础资产与发起人资产的界限,不得在兑付困难时,发起人承担约定以外的连带偿付责任。这就保证了发起人资产证券化的积极性,不能因为产品出问题时,发起人主体承担连带责任。本着权利义务对等的原则,通知同时也规定,要加强发起人的相关诚信披露义务,发起人要配合中介机构履行基础资产移交、现金流归集、信息披露、提供增信措施等相关义务,不得通过资产证券化改变控股股东对PPP项目公司的实际控制权和项目运营责任,实现变相“退出”,影响公共服务供给的持续性和稳定性。

2、合理分担资产证券化的成本收益。本着“谁发行,谁受益”的原则,PPP项目公司资产证券化的发行成本应当由项目公司按照合同约定承担,不得将发行成本转嫁给政府和社会资本方。运用多种增信方式,减轻项目公司或股东的负担。包括但不限于PPP项目公司及其股东综合采取担保、持有次级等多种方式进行增信。规定对于如何分担成本,如何分享收益,没有明确规定,按照意思自治的原则,以合同约定为准,充分体现了三部委对PPP项目ABS市场主导运作的思路,最大程度的吸引社会资本的参与。

3、切实防范刚性兑付风险。通知要求PPP项目所在地财政部门要会同行业主管部门加强项目全生命周期的合同履约管理,以PPP合同约定的支付责任为限,严格按照项目绩效评价结果进行支付(含使用者付费项目),保障社会资本方获得合理回报。对PPP项目ABS这一新生事务,加强事前审批,事后监管很有必要,但要注意部门之间的协调问题,负责很容易陷入“多龙治水”的老路子。

4、充分披露资产证券化相关信息。通知要求两点,背书和披露的问题,一是对相关服务机构,二是针对发起人的责任义务规定。金融机构、中介服务机构出具相关的法律文件,确保PPP项目资产证券化业务符合相关政策要求。PPP项目资产证券化的发起人、管理人及其他信息披露义务人在PPP综合信息平台以及市场认可的信息披露网站,披露项目实施信息、资产证券化年度管理报告、收益分配报告等信息,确保项目实施和资产证券化业务公开透明、有序实施,接受社会和市场监督。

5、大力营造良好发展环境。通知要求建立多元化、可持续的资金保障机制,推动不动产投资信托基金(REITs)发展,鼓励各类市场资金投资PPP项目资产证券化产品。

目前,PPP项目资产证券化作为金融创新产品,方兴未艾。全国各地PPP市场风起云涌,迫切需要拓宽融资渠道。但同时更要防范金融风险,否则出了问题再立法指导,不利于金融市场的持续稳定。为了推动PPP项目资产证券化持续健康发展,完善相关操作指引或立法,提前防范法律风险,迫在眉睫。

责任编辑:ang
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