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PPP项目联合体投标问题研究

2017-11-03 16:28  来源:袁华之纠错 | 打印 | 收藏 | | |

前言

《国家发展和改革委员会关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2016]1744号)第九条规定,鼓励不同类型的民营企业、外资企业,通过组建联合体等方式共同参与PPP项目。《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资[2016]2231号)第十三条规定,鼓励社会资本方成立联合体投标。

什么是联合体投标?为什么在PPP项目中鼓励联合体投标?PPP项目联合体投标资质如何认定?以上是本文关注的问题。

一、什么是联合体投标

《招标投标法》第三十一条第一款规定,两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体,以一个投标人的身份共同投标。

《招标投标法》第三十一条第三款规定,联合体各方应当签订共同投标协议,明确约定各方拟承担的工作和责任,并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。联合体中标的,联合体各方应当共同与招标人签订合同,就中标项目向招标人承担连带责任。

《政府采购法》第二十四条规定,两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体,以一个供应商的身份共同参加政府采购。以联合体形式进行政府采购的,参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件,并应当向采购人提交联合协议,载明联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同,就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。

根据上述规定,法人或其他组织只要有共同投标协议,有明确的权利义务约定,并将共同投标协议提交招标人的,即可组建联合体进行投标。

二、为什么要组成联合体投标

《招标投标法》第三十一条第四款规定,招标人不得强制投标人组成联合体共同投标,不得限制投标人之间的竞争。

尽管有上述规定,但在实践中,大多数情况下招标人并不愿意选择联合体投标,且根据《招标投标法实施条例》三十七条规定,招标人也有权拒绝联合体投标,只要在资格预审公告、招标公告或投标邀请书中明确规定即可。

招标人不愿意选择联合体投标,往往是因为联合体成员的利益诉求不可能完全一致,管理起来较为复杂,彼此之间容易产生纠纷,对于招标人而言难以协调,大大增加了项目的风险。因此,在许多项目中,招标人会排除联合体招标的可能性。

但是,PPP项目与一般建设工程项目不同的是,PPP项目涵盖范围较广,要求社会资本方负责PPP项目的投资、建设、运营、维护和移交。而对于大多数社会资本方而言,其资源和经验是有限的,很难在各方面做到兼顾。如在签订PPP项目合同后,社会资本方再寻求有经验的合作方合作,一方面对于社会资本方而言,成本和风险难以控制;另一方面对政府方而言,由于后期加入的第三方资质未经过政府方的审核,风险也会大大增加。因此,发改委在前言所述两个文件中均大力鼓励社会资本方组建联合体参与PPP项目,而就笔者所接触的PPP项目而言,政府方在招标文件中一般也都会允许社会资本方组成联合体投标。

组建联合体时,社会资本应当有意识地选择能够增加竞标概率的合作方,例如,联合体应当配备具有建设经验、运营经验、融资经验的各方,达到优势互补、风险分担的目的,降低建设、运营成本,保障PPP项目的顺利进行。尤其是运营机构,过去政府项目更多的是BT项目,不涉及运营部分,大部分企业也缺乏运营的经验和能力,但鉴于PPP项目的运营期限短则十年,长则数十年,运营实际是决定整个PPP项目是否成功的最为重要的一环,因此选择合适的运营方参与组建联合体,可以有效提高联合体在投标中的核心竞争力。

三、联合体投标资质如何认定

《招标投标法》第三十一条第二款规定,联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力;国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的,联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体,按照资质等级较低的单位确定资质等级。

依据上述规定,在PPP项目中,是否联合体各方均应具备建设、运营、融资的能力呢?笔者认为,这一理解不符合立法的本意。《招标投标法》第三十一条第二款立法本意是为了防止资质等级低或没有资质的单位,通过联合体投标方式,挂靠资质等级高的单位,作为实际施工人承担招标项目的建设。而在PPP项目中招标的主要目的是选择社会资本方与政府合作,并不是选择仅具有投资、建设或运营等某一方能力的供应商,而是选择能够具有投资、建设或运营等综合能力,能够对PPP项目全生命周期负责的实体。这就要求,投标人需要多个实体按照联合体协议组建联合体,联合体成员分工协作,分别承担PPP项目中投资、施工、运营维护等工作。这样,只需要承担相应工作的联合体成员具备相应资质就够了。例如,PPP项目招标文件中要求投标人建设资质为建筑工程施工总承包一级,也允许联合体参与投标。某联合体由建设单位甲和运营单位乙组成,两单位中只有甲具有建设工程施工总承包一级资质。甲乙根据共同投标协议约定甲负责项目建设,乙负责项目运营,此时联合体资质应当被认为符合招标文件的要求。但如果甲乙均为建设单位,共同投标协议中也未明确乙单位不参与项目建设,则甲、乙都应具有建设工程施工总承包一级资质。

财政部第三批PPP示范项目中,河南开港大道PPP项目就是由中国建筑一局(集团)有限公司与上海星景股权投资管理有限公司联合体中标,其中,前者是具有丰富建设经验的建设单位,后者则是复星集团旗下专业从事PPP投资的股权管理公司。该项目的顺利实施,为社会资本联合体参与PPP项目提供了可贵的经验。

但是需要提醒联合体投标人注意的是,尽管联合体内部存在共同投标协议,存在不同分工,但是由于联合体共同对招标人承担连带责任,招标人有权要求联合体任何一方履行合同义务,承担合同责任,因此被要求的一方无权以共同投标协议来对抗招标人。

综上,鼓励联合体投标是PPP项目的特点决定的,政府方应提高对联合体的考察及管理能力,联合体各方也应有目的地选择合适的合作方,提高核心竞争力,共同保障PPP项目的顺利进行。

责任编辑:ang
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