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擎起行政公益诉讼的天平

2017-05-24 17:14  来源:人民法院报纠错 | 打印 | 收藏 | | |

  擎起行政公益诉讼的天平

  ——吉林省法院行政公益诉讼审判工作调查

  来源:人民法院报 | 作者:郭春雨 张国强 杨迪

  吉林省法院自2015年9月开展公益诉讼试点工作以来至2017年4月30日,共接到检察机关提起的行政公益诉讼及行政附带民事公益诉讼案件60件,审结45件,结案率为75%.白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境行政附带民事公益诉讼案件,作为全国首例行政附带民事公益诉讼案件,入选最高人民法院发布的“环境公益诉讼十大典型案例”。近日,记者走进吉林省高级人民法院,对全省法院行政公益诉讼审判工作进行了采访调查。

  高度重视,周密部署

  2015年7月1日,全国人大常委会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,吉林作为首批13个试点省份之一,在省委和省委政法委的有力领导下,法检两院密切配合,在全省部署开展公益诉讼试点工作。

  吉林高院行政审判庭庭长李琳平介绍说,全省法院按照省高院院长寇昉在全省法院公益诉讼试点工作推进会上的讲话要求,站在贯彻党中央和省委战略部署的高度和服务吉林振兴、维护人民利益的高度来认识公益诉讼试点工作,牢固树立聚焦大局、服务大局、保障大局的司法理念,牢牢把握为人民司法、让人民满意的工作原则,从服务投资环境建设、保障生态文明、促进吉林绿色发展、维护人民根本利益出发,切实做好行政公益诉讼审判工作。

  省高院一方面要求各级法院加强领导,敢于担当,把推进公益诉讼试点工作作为一项重点工作推进落实;另一方面,加强督导、强化指导,充分发挥省高院的监督指导职能,指派立案、民事、行政审判工作的分管副院长组成领导小组,对各院正在办理的行政公益诉讼案件逐一进行调度,制定工作计划,建立任务台账,务求试点工作收到实效。

  对于工作推进中的重要事项和重大问题,全省各级法院领导亲自向党委政法委汇报,亲自与检察机关沟通,加强前置沟通协调和立案前指导,积极加快立案进度,促使行政公益诉讼审判工作在全省法院迅速开展起来。

  协调配合,形成合力

  通过对检察机关提起的60件行政公益诉讼案件的分析,吉林全省法院行政公益诉讼案件呈现出以下特点:一是从案件受理情况看,行政公益诉讼案件多发生在土地、森林等自然资源保护领域,违法行政行为主要表现为不履行法定职责、拖延履行法定职责、履行法定职责不到位、乱作为等。二是行政公益诉讼案件覆盖地区较为广泛,省内各地区普遍有行政公益诉讼案件,其中,长春市、吉林市、延边朝鲜族自治州排在前三位。三是检察机关推进试点工作的力度不断加大,从检察机关提起行政公益诉讼案件的时间看,2016年2月1件,7月至9月3件,11月24件,12月32件。2017年上半年,预计案件将增至120件。

  李琳平介绍说,吉林全省法院在行政公益诉讼案件审判工作中按照寇昉的要求,突出加强与检察机关的协调配合、完善机制、形成合力。一是建立案件办理衔接机制。针对影响和制约办案效率的突出问题,共同研究解决案件移送、材料审查、信息录入等案件受理和审理各个环节的工作衔接,形成规范流畅、运转高效的诉讼机制。二是建立法律适用研讨机制。对于法检两院在案件受理、举证责任、证据标准、庭审规范等法律适用方面认识不一致的问题,加强协调研究、增进共识;确实解决不了的问题,可以由省高院、省检察院分别呈报“两高”协调解决。三是建立法检信息沟通机制。各级法院指定专人负责,加强与检察机关沟通联络,确保工作衔接顺畅、信息反馈及时;通过定期组织召开联席会议、及时通报办案质效、开展双向培训交流等方式,加强与检察机关互动联动,及时解决重大疑难问题,确保行政公益诉讼审判工作顺利推进。

  完善机制,提升质效

  据李琳平介绍,全省法院在行政公益诉讼案件审判工作中,按照寇昉的要求,健全完善审判工作机制,切实提升行政公益诉讼案件的办案效率和审判质量。

  一是坚持积极支持与依法支持相统一。各级法院严格依照法律和司法解释规定的条件和程序,及时受理和审理公益诉讼案件,最大限度压缩层报备案和审批时限,确保符合法定条件和程序的案件及时登记立案,具备开庭条件的案件及时开庭审判,裁判条件成熟的案件及时结案宣判。推进庭审实质化,切实发挥庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中的决定性作用,以法庭审判的程序公正实现案件裁判的实体公正。

  二是坚持法律效果与社会效果相统一。各级法院既严格依法办案、确保法律效果,也在法律的框架范围内、在法治思维和法治方式的指导下追求社会效果。对于重大敏感案件的审理,紧紧依靠当地党委和政法委领导,严格落实“三同步”原则,确保实现法律效果与社会效果的有机统一。对于经过检察机关诉前督促程序后,行政机关未纠正违法行为或未依法及时履职的案件,依法开展释明、建议和督促工作,促使行政机关履行法定职责,确保公共利益得到及时维护。对于具有典型教育、示范意义的案件,加大宣传力度,扩大审判的社会效果。

  在省委和政法委的有力领导下,吉林法检两院密切配合,联合制定了《关于规范公益诉讼活动的若干意见》《关于在公益诉讼试点工作中加强配合的指导意见》,省高院先后三次组织现场会和培训会,指导各地法院及时受理检察机关提起的公益诉讼案件,促使全省公益诉讼试点工作取得重大突破。

  2014年5月,违法行为人闫某在白城市洮北区德顺乡洮河村10小班林地内,在未办理占用林地审核的情况下施工建设粮库,改变林地用途面积1000平方米。白城市洮北区林业局于2014年10月9日作出白洮林罚书字(2014)第1006号林业行政处罚决定,给予闫某限2014年12月15日前将改变用途处林地恢复原状,罚款1万元的处罚。处罚后闫某交纳了罚款,改变用途的林地未恢复。洮北区林业局在法定期限内未向人民法院申请强制执行亦未履行监管职责。

  2016年9月9日,白城市洮北区人民检察院向洮北区林业局送达检察建议,督促其履行职责,但洮北区林业局在要求期限一个月内仍未履职。公益诉讼人洮北区人民检察院认为因被告不履行职责,致使林地资源仍处于被破坏的状态,损害了社会公共利益,故向洮北区人民法院提起行政公益诉讼。

  对此案,洮北区法院在送达及庭审准备阶段,就行政公益诉讼案件范围、诉讼请求、证明材料提交等对原、被告双方进行释明,于2017年4月13日法院公开开庭进行了审理,并邀请吉林省人大常委会调研组及白城市委、市人大、市检察院、市法院等部分领导、干警旁听了庭审。合议庭依据查明事实,当庭宣判:确认被告白城市洮北区林业局对闫某作出行政处罚决定后,未继续依法履行职责的行为违法;责令被告白城市洮北区林业局依法继续履行监督、管理职责。

  宣判后,双方当事人均表示服从判决。被告洮北区林业局表示,该局作出的行政处罚决定虽然符合法律规定,但在履行的行为上却造成了迟延的后果。通过这次诉讼让该局认识到行政执法需要快速高效,迟延执法只会给违法者以心存侥幸的空间。对此,要认真总结,加强整改。

  以白城市为例,目前全市两级法院共受理检察机关提起的行政公益诉讼案件5件,通过公益诉讼活动的开展,保护青山绿水,优化招商环境,促进依法行政,为全面推进白城新一轮振兴发展营造了良好的生态环境、政务环境和法治环境。

  全省法院已审结的行政公益诉讼案件中,判决确认行政行为违法的有10件,占20%;判令行政机关在一定期限内履行职责的有35件,占80%;判前整改的有9件,判后整改的有24件,息诉服判率达100%.

  探索规律,打造精品

  李琳平介绍说,吉林全省法院审理行政公益诉讼案件,坚持依法审查的原则,加强对公益诉讼案件特点和规律以及法律适用方面重点和难点的研究,在现有法律的框架内,根据民事诉讼法行政诉讼法等法律规定,依照全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,按照最高人民法院的要求,审查诉讼请求是否明确,案件事实是否有证据支持,是否经过诉前通知整改程序,是否属于法院行政公益诉讼范围,提升司法能力,统一法律适用。同时,始终贯彻恢复性司法理念,在依法审判的基础上,注重判决内容本身带来的效果,尤其是判决内容被执行后能否有效恢复被损害的法益,不局限于为裁判而裁判;针对行政公益诉讼制度进行积极的实践探索,深入探讨刑事、行政、民事等不同法律体系、不同法律责任之间的衔接应用,为解决类型化的实际问题而进行研究性司法,打造精品案例,擎起行政公益诉讼的天平。

  白山市江源区中医院新建综合楼时,未建设环保要求的污水处理设施就投入使用,通过渗井、渗坑排放医疗污水、渗井、渗坑周边土壤存在环境风险。白山市卫生和计划生育局在江源区中医院未提交环保合格报告的情况下,对其《医疗机构执业许可证》校验为合格。2016年2月29日,白山市人民检察院对此案提起行政附带民事公益诉讼。

  白山市中级人民法院在审理此案时,针对两种诉讼中存在着某些共同的事实和证据问题的情况,通过附带诉讼的方式,由同一审判组织在同一程序中查明这些事实、认定这些证据,既节省时间,又能够避免相互矛盾的判断。一审判决白山市卫生和计划生育局校验合格的行政行为违法;责令其履行监管职责,监督白山市江源区中医院在3个月内完成医疗污水处理设施的整改。

  一审宣判后,白山市卫生和计划生育局、江源区中医院均未上诉。而且,本案判决作出后,白山市委、市政府为积极推动整改,专门开展了医疗废物、废水的专项治理活动。江源区政府主动接受监督,积极整改,拨款90余万元购买并安装医疗污水净化处理设备,完成了整改。吉林省卫生和计划生育厅、环保厅还与省检察院联合发文,推动在全省范围内对医疗垃圾和污水处理问题的全面调研、全面检查、全面治理。该案例作为全国首例行政附带民事公益诉讼案件,入选最高人民法院发布的“环境公益诉讼十大典型案例”。

  吉林法院行政公益诉讼工作的开展在多方面取得了良好效果,在以下两方面尤其值得注意:一是发挥了司法权对行政权监督的功能,实践中也得到了较好反馈。通过行政公益诉讼机制的运行,有效遏制了“不作为、乱作为”现象,进一步规范了行政机关具体行政行为,促进了行政主体依法积极作为,行政机关依法行政意识得到普遍提升;二是通过对批量性案件的统筹化审理,推动政府机关转变观念,为行政公益诉讼的目的实现、理念践行,提供了可资借鉴的典型范本。吉林法院这种积极探索,是培育科学理论的真正土壤,也为未来行政公益诉讼立法活动贡献了实践依据。

责任编辑:winema
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